Blog “Gestão Sustentável de
Negócios”, de autoria de Superdotado Álaze Gabriel.
INTRODUÇÃO
Os
bancos nasceram como financiadores de grandes projetos e só mais tarde foram
criados instituições bancárias voltadas à "classe média". Com a
expansão da produção industrial na América do Norte, a partir de 1870, surgiram
as multinacionais e as grandes organizações empresariais nacionais e
internacionais. O sistema financeiro foi obrigado a modernizar-se e acompanhar
tal evolução a nível mundial. Surgiram, as bolsas de valores e todo o mercado
acionário, além de grandes processos de fusões e incorporações mercantis. Nesse
contexto, diferenciaram-se os bancos varejistas dos bancos atacadistas.
Em
algumas nações, o fomento industrial veio através do investimento direto em
ações, em outras através da intermediação de grades bancos de investimento, e
em outros casos, como o Brasil, o desenvolvimento teve que ser impulsionado por
bancos estatais. Com o crescimento do trabalho assalariado e a criação do
sistema previdênciário acabou-se por gerar grandes "estoques" de
poupança forçada. Os recursos tendem a ser administrados de forma centralizada
devido ao ganho de escala das instituições, principalmente quanto ao custo de
avaliação de riscos.
Na
economia inglesa surgiu a "primeira" revolução industrial graças,
principalmente, ao avançado estágio da economia de mercado naquele país. Com o
crescimento do mercado financeiro o Banco da Inglaterra foi destacando-se cada
vez mais, até que pôde ser considerado como a "autoridade monetária".
Com o passar do tempo, as atividades similares a de uma autoridade monetária e
as atividades de um banco comercial mostraram-se conflitantes, dentro do Banco
da Inglaterra, que acabou assumindo a função de autoridade monetária
exclusivamente.Com as guerras contra Napoleão as notas desse banco tornaram-se
inconversíveis. A partir de então, ele ficou responsável pelas reservas
internacionais a fim de proteger a moeda.Daí em diante, diversas nações vêm
copiando o modelo inglês de autoridade monetária.
A
moeda atualmente não corresponde a uma reserva em ouro ou prata em valor
correspondente, ou seja, é moeda fiduciária. Seu valor é dado pelo seu poder de
compra. A desvalorização dessa moeda indica aumento no custo de vida. Essa
desvalorização é medida por índices de preços. As causas da inflação são
diversas e quem gerencia situações como esta é a própria autoridade monetária,
administrando a oferta de moeda, melhor dizendo, empregando a política
monetária. Na verdade, a autoridade monetária possui outras atribuições como a
fiscalização do sistema financeiro, administração das contas públicas, etc. O
sistema financeiro nada mais é do que um mercado como os demais e, por esse
motivo, deve ser independente do governo.
Além
de fiduciária, a moeda é um ativo financeiro, ou seja, corresponde a um
empréstimo. Ela se apresenta sob a forma de moeda legal, moeda escritural,
títulos negociáveis, etc. Todo pagamento de dívidas acaba sendo feito através
de outras dívidas. Através de um exemplo, temos que se o agente "D"
deve um valor ao agente "C", o pagamento ao credor "C"
através de cheques é uma redução da dívida do banco frente ao devedor
"D" e uma elevação da dívida de outro ou o mesmo banco frente ao
credor "C". O que se reduz, nessa situação, é o capital a juros na
economia.
Ao
observarmos a história da economia mundial, notamos que as formas de pagamento
evoluíram desde a moeda-mercadoria, a moeda-papel e, por fim, o papel moeda e
moeda de crédito. Através dessa evolução, a forma de implementação de política
monetária foi sendo alterada. Lembramos que existe uma diferença entre moeda
legal, que tem sua circulação forçada e obrigatoriedade de aceite pelos agentes
da economia, e a moeda escritural, que pode ser normalmente rejeitada para
efetivação das transações.Os principais objetivos da política monetária são o
crescimento econômico, o pleno emprego, o superávit comercial e a estabilidade
monetária. O crescimento é enfocado através de políticas monetárias
expansionistas como, por exemplo, o aumento da oferta de crédito. Os reflexos
na balança de pagamentos estará condicionado à política cambial, onde pode
adotar-se regimes de bandas cambiais, câmbio flutuante ou câmbio fixo. A grande
relação entre política cambial e monetária está no fato de que um balanço de
pagamentos superavitários aumenta o volume de moeda na economia e vice versa.
Quanto à estabilidade dos preços emprega-se políticas monetárias restritivas
para inibir a inflação e expansionistas para incentivar o crescimento. Vale
ressaltar que políticas monetárias restritivas não têm sido capazes de anular
inflações inerciais. Os três instrumentos de política monetária são a alteração
no percentual do empréstimo compulsório, operações de venda e compra de títulos
no mercado aberto e a operação de redesconto dos bancos comerciais. É de se
notar que baixos níveis de inflação acabam elevando o nível do desemprego.
Com
a globalização, torna-se cada vez mais necessária a coexistência de sistemas de
pagamentos mais homogêneos e previsíveis. O "padrão ouro" foi o
primeiro sistema de pagamentos moderno, através do qual estabeleceu-se que toda
moeda deveria ser automaticamente conversível em ouro. Com a crise da década de
30 o "padrão ouro" tornou-se inviável. Diversos momentos de
superprodução ou de crise de demanda reduziram a oferta de crédito, gerando
situações constrangedoras, principalmente nas economias centrais. - O sistema
de pagamentos sucessor do "padrão ouro" foi definido na conferência
de Bretton Woods realizada em 1944. Conhecido como "padrão dólar-ouro",
ele estabelecia que somente o dólar deveria ser conversível em ouro, sendo que
as demais moedas guardariam sua conversibilidade ao dólar.
O
Fundo Monetário Internacional foi criado na conferência de 1944 com objetivos
de fomentar o processo de globalização e dar apoio financeiro às economias em
dificuldades. De imediato, o FMI passou a agir conforme seus objetivos. Em um
segundo momento, observou-se que a grande maioria das crises nas economias
periféricas eram provenientes de más condições estruturais. Diante dessa situação,
o Fundo implementou o que ficou conhecido como stand-by. Na nova dinâmica, os
empréstimos são autorizados mediante fixação de metas de ajustes estruturais na
economia. A liberação de recursos é gradativa e condicionada ao cumprimento das
referidas metas.
Nota-se
que, ao observarmos as ações do FMI nos últimos anos, as metas de ajustes giram
em torno de restrição monetária e desvalorização da moeda nacional. O resultado
imediato da busca pelas metas fixadas é sempre a recessão acompanhada por
conseqüências imediatas como, por exemplo, a elevação no nível de desemprego.
Passada essa primeira fase, muitas economias conseguem alcançar um novo
processo de crescimento.
Outro
fato importante relacionado ao sistema financeiro é que na década de 70 os EUA
foram obrigados a abandonar a conversibilidade de sua moeda ao ouro devido a
consecutivos déficits no balanço de pagamentos. É como se deixasse de existir
um sistema internacional de pagamentos pois as desvalorizações de moeda passam
a ser totalmente arbitrárias. Alguns países abdicam da possibilidade de fazer
política monetária criando um sistema de paridade com suas reservas
internacionais. Muitos pensadores liberais defendem um regime cambial
totalmente livre.
Atualmente,
nem mesmo nações desenvolvidas como a Grã-Bretanha consideram-se totalmente
preparadas para enfrentar um ataque especulativo à sua moeda. Acredita-se que
somente os EUA, através de seu Federal Reserve System, esteja totalmente imune
a esses ataques. Os capitais globalizados são geralmente oriundos de bancos
transnacionais, fundos de pensão, fundos de investimentos, etc. A aplicação
desses recursos é influenciada pelas taxas de juros e pelo grau de risco. A
maioria desses capitais são formados nas economias centrais onde o grau de
risco é bem menor forçando a permanência dos recursos ali mesmo.
O
fato de que o grau de risco das nações emergentes são superestimados leva-as à
prática de taxas de juros muito elevadas para que se consiga atrair
investidores "aventureiros". Na realidade, acontece aqui a
expectativa em cadeia também chamada reflexividade: Quando a maioria dos
analistas resolve elevar o grau de risco de uma economia haverá uma fuga de
capitais o que poderá enfraquecê-la e confirmar a elevação do grau de risco
anteriormente "prevista". O inverso ocorreria em no momento em que
grande parte dos analistas de mercado resolvessem reduzir o risco da nação, o
que provocaria uma maior entrada de capitais e consequente redução no risco.
TEORIA
DAS FINANÇAS PÚBLICAS
De
uma forma geral, a teoria das finanças públicas gira em torno da existência das
falhas de mercado que tornam necessária a presença do governo, o estudo das
funções do governo, da teoria da tributação e do gasto público.
As
falhas de mercado: são fenômenos que impedem que a economia alcance o ótimo de
Pareto, ou seja, o estágio de welfare economics, ou estado de bem estar social
através do livre mercado, sem interferência do governo. São elas:
·
existência dos bens públicos: bens que são
consumidos por diversas pessoas ao mesmo tempo (ex. rua). Os bens públicos são
de consumo indivisível e não excludente. Assim, uma pessoa adquirindo um bem
público não tira o direito de outra adquirí-lo também;
·
existência de monopólios naturais: monopólios
que tendem a surgir devido ao ganho de escala que o setor oferece (ex. água,
elergia). O governo acaba sendo obrigado a assumir a produção ou criar agências
que impeçam a exploração dos consumidores;
·
as externalidades: uma fábrica pode poluir um
rio e ao mesmo tempo gerar empregos. Assim, a poluição é uma externalidade
negativa porque causa danos ao meio ambiente e a geração de empregos é uma
externalidade positiva por aumentar o bem estar e diminuir a criminalidade. O
governo deverá agir no sentido de inibir atividades que causem externalidades
negativas e incentivar atividades causadoras de externalidades positivas;
·
desenvolvimento, emprego e estabilidade:
principalmente em economias em desenvolvimento a ação governamental é muito
importante no sentido de gerar crescimento econômico através de bancos de
desenvolvimento, criar postos de trabalho e da buscar a estabilidade econômica.
Funções
do governo: um governo possui funções alocativas, distributivas e
estabilizadoras.
·
função alocativa: relaciona-se à alocação de
recursos por parte do governo a fim de oferecer bens públicos (ex. rodovias,
segurança), bens semi-públicos ou meritórios (ex. educação e saúde),
desenvolvimento (ex. construção de usinas), etc.;
·
função distributiva: é a redistribuição de
rendas realizada através das transferências, dos impostos e dos subsídios
governamentais. Um bom exemplo é a destinação de parte dos recursos
provenientes de tributação ao serviço público de saúde, serviço o qual é mais
utilizado por indivíduos de menor renda.
·
função estabilizadora: é a aplicação das diversas
políticas econômicas a fim de promover o emprego, o desenvolvimento e a
estabilidade, diante da incapacidade do mercado em assegurar o atingimento de
tais objetivos.
Teoria
da tributação:
Pelo
conceito da equidade, cada indivíduo deve contribuir com uma quantia
"justa"; pelo conceito da progressividade, as alíquotas devem
aumentar à medida que são maiores os níveis de renda dos contribuintes; pelo
conceito da neutralidade, a tributação não deve desestimular o consumo,
produção e investimento; e, por fim, pelo conceito da simplicidade, o cálculo,
a cobrança e a fiscalização relativa aos tributos devem ser simplicados a fim
de reduzir custos administrativos.
Impostos
são tributos cobrados cujo valor arrecadado não tem um fim específico. As
contribuições são tributos cujos recursos devem ser legalmente destinados a
finalidades pré-estabelecidas. Taxas são tributos para manutenção do
funcionamento de um serviço dirigido a uma comunidade de indivíduos.
O
imposto de renda é uma tributação direta muito eficaz. Segundo dados
históricos, o IRPF tem apresendado características de progressividade ao longo
do tempo. Infelizmente o IRPJ não tem alcançado muito sucesso. Além de inibir a
produção ele pode causar perda de competitividade do produto nacional frente ao
produto importado, pelo o que se observa. O imposto sobre o patrimônio, como o
IPTU e o IPVA, são de fácil cobrança e controle e tendem a penalizar os
indivíduos com maior poder aquisitivo. Entretanto, o IPTU, por exemplo, é falho
no momento em que o inquilino de um imóvel paga o imposto ou um estabelecimento
comercial encarece seus produtos, embutindo tal imposto nos preços. O imposto
sobre as vendas, embora muito utilizado, não é o mais indicado por questões de
progressividade. Além disso um bem com maior número de etapas de produção é
mais penalizado do que os demais.
Uma
crítica constante aos impostos "em cascata" ou
"cumulativos" são a conseqüente inibição à integração vertical da
produção e a perda de competitividade em termos internacionais. Face a isso, grande
importância tem sido dada ao imposto sobre o valor adicionado (IVA) em diversas
economias do planeta. Suas principais vantagens são a neutralidade, a
dificuldade de sonegação por concentrar a tributação no atacado, dentre outras.
Todavida, tal imposto permaneceria infringindo o conceito da progressividade,
como faz o atual ICMS.
O
gasto público:
Embora
muitos tem-se ouvido dizer sobre redução de gastos governamentais e redução do
"tamanho" do Estado, a sua participação na economia é de extrema
importância, e inúmeras são as funções desempenhadas. Fica difícil decidir onde
serão feitos os cortes: se na saúde, educação, defesa, policiamento, justiça
ou, efim, no investimento econômico-social.
Temos
observado um fenônemo de crescente participação do gasto público no PIB em
todas as principais economias mundiais. Esse fato é historicamente explicado
pelo envelhecimento da população e pelo processo de urbanização. É importane
ressaltar que a elevação do gasto público tem sido total ou parcialmente
compensada com elevação tributária, não causando grandes impactos no percentual
da dívida dobre o produto interno.
HISTÓRICO DO
SISTEMA TRIBUTÁRIO BRASILEIRO
Ao longo do
período que vai desde a proclamação da República até a promulgação da
constituição de 1934 a principal receita tributária brasileira advinha do
imposto sobre a importação. A partir dos anos 30, houve um maior direcionamento
para os impostos internos. A principal receita dos estados pasou a ser o
imposto sobre vendas e consignações e, dos municípios, os impostos sobre
indústrias e profissões e o imposto predial.
Tivemos
consideráveis mudanças no sistema tributário com a constituição de 1946.
Através da criação de impostos e de um sistema de transferências, elevou-se a
receita dos municípios. Até 1966 observou-se uma participação crescente dos
impostos internos, destacando-se os impostos sobre consumo, vendas e
consignações.
A reforma
tributária da década de 60 tinha dois grandes objetivos: a elevação da receita
para solucionar o problema do déficit fiscal e a implementação de um sistema
tributário que estimulasse o investimento. Pode-se dizer que o resultado foi
extraordinário. Com a reforma, obtivemos uma melhor alocação dos recursos, a
priorização da tributação sobre o valor agregado, uma redução do número de
tributos, dentre outras vantagens. Costuma-se dizer que, naquela época, o
Brasil passou a contar com um dos sistemas tributários mais modernos do mundo.
Veja na tabela a seguir os principais tributos antes e após a reforma de
1965/1967:
Antes da reforma
|
Após a reforma
|
FEDERAIS
|
FEDERAIS
|
Imposto de
Importação
|
Impostos
sobre Comércio Exterior (II e IE)
|
Imposto de
Consumo
|
IPI
|
Impostos
Únicos
|
Impostos
Únicos
|
Imposto de
Renda
|
Imposto de
Renda
|
Imposto
sobre Transferências para exterior
|
IOF
|
Impostos
sobre Negócios
|
|
Impostos
Extraordinários
|
Impostos
Extraordinários
|
Impostos
Especiais
|
Outros
(transporte, comunicações, etc.)
|
|
|
ESTADUAIS
|
ESTADUAIS
|
Imposto
sobre vendas a varejo
|
ICM
|
Imposto
sobre Transmissão (Causa-Mortis)
|
Imposto
sobre Transmissão (Causa-Mortis)
|
Imposto
sobre Expedição
|
|
Imposto
sobre Atos Regulados
|
|
Impostos
Especiais
|
|
|
|
MUNICIPAIS
|
MUNICIPAIS
|
Imposto
Territorial Rural
|
|
Imposto
sobre Transmissão (Inter-vivos)
|
|
IPTU
|
IPTU
|
Imposto de
Indústrias e Profissões
|
ISS
|
Imposto de
Licença
|
|
Imposto
sobre Diversões Públicas
|
|
Imposto
sobre Atos de Economia
|
|
Para compensar
as perdas de arrecadação dos estados e dos municípios, criou-se fundos de
participação e as partilhas do imposto único. O Imposto de Renda foi
prejudicado pelo tempo que decorria entre a apuração e o recolhimento em
relação à inflação elevada.
A
carga tributária brasileira ao longo do período que vai de 1946 até a reforma
de 1966 girou em torno de 15% do PIB. Em seguida, passou para 25% e manteve-se
nesse patamar até o período pós-plano Real quando atingiu 30% do PIB. Diz-se
temos hoje um sistema tributário deformado em relação à década de 60, devido,
principalmente, a maior descentralização e cumulatividade.
CRISES
FINANCEIRAS
Uma
crise financeira é normalmente desencadeada quando há, em determinada nação, um
maior número de agentes pessimistas em relação aos demais. Suas principais
consequências são a desvalorização de ativos financeiros e a iliquidez de
diversas instituições, ou seja, a confirmação e o agravamento dos motivos que
geraram o pessimismo inicial.
Em
períodos normais o número de agentes otimistas e pessimistas permanece
praticamente equilibrado. São eles que definem o valor dos ativos através das
operações de oferta e procura por cada um deles. Nesses períodos, o valor médio
dos ativos tende a manter-se estável senão com gradativas elevações ao longo do
tempo. Quando é chegada a crise, essa média tende a refletir uma desvalorização
generalizada dos ativos financeiros.
Observa-se
que a oferta e procura de cada ativo é sempre definida com base em expectativas
futuras. Quando as expectativas são extremamente otimistas, além do que deveram
ser, observamos o surgimento do período de boom ou de "bolha"
especulativa. Tais períodos não podem ser explicados pelo comportamento da
economia real e acredita-se que sua causa está no prazer que os seres humanos
têm de correr riscos. Quando a "bolha" estoura é desencadeado uma
profunda crise que chega a afetar a economia real. Nunca se sabe o momento em
que acontecerá a conversão do boom em crise.
Por
fim, a crise gera o conhecido "efeito dominó" no mercado financeiro
que tende a causar grandes estragos nos agentes produtivos, a não ser que a
autoridade monetária tome alguma providência.
Uma
crise financeira não contida a tempo, ao gerar danos às empresas da economia
real, tende a elevar o desemprego que induz a uma redução na demanda agregada.
A partir daí, temos um espiral de redução na atividade econômica e do nível de
emprego. Uma importante função da autoridade monetária é impedir a
sobrevalorização dos ativos financeiros, ou seja, não permitir que o mundo
financeiro "descole" do mundo real. Isso pode ser conseguido através
políticas monetárias restritivas. A história mostra-nos que os governantes nem
sempre estão interessados nesse tipo de política por lhes tirar a popularidade.
Nos
últimos anos, pudemos observar o desencadeamento de crises em muitas economias
subdesenvolvidos como México, Argentina, Brasil além de diversos países do
Sudeste Asiático. Em todos os casos houve ajuda financeira do FMI, mediante
aceite de um ajuste estrutural. Observamos que a única nação desenvolvida
atingida por uma crise foi o Japão, embora não se trate de aspecto financeiro e
sim de demanda agregada.
Na
economia real também existe certo grau de risco, devido à concorrência entre as
empresas e da total liberdade que os capitalistas possuem para tomada de
decisão. Na verdade, cada empreendedor tem que "especular" sobre seu
mercado, seus concorrentes e demais fatores que formam o conjunto da economia.
Considerando que o comportamento desses fatores são relativamente incertos,
incorre-se em riscos. Tanto o otimismo quanto o pessimismo dos proprietários do
meios de produção também afetam diretamente a economia real. Acontece que aqui
o efeito é bem mais lendo do que no mundo financeiro, onde existe grande
especulação desencadeando espiral de períodos de boom ou de crise.
Como
as crises no mundo das finanças causam grandes estragos na economia real,
alguns teóricos defendem a criação de um sistema financeiro internacional mais
seguro. Esse sistema seria baseado na segmentação do espaço econômico em
territórios nacionais - onde todas as transações deveriam ser realizadas em
moeda local -, na inclusão de uma taxa sobre os fluxos internacionais de
capitais e dos controles tanto desse fluxo quanto das flutuações cambiais.
No
interior das economias observamos um sistema financeiro extremamente misto. A
sugestão que tem sido feita é a da divisão desse sistema em dois: um voltado
apenas a atividades de baixíssimo risco e outro ligado a operações detentora de
alto grau de risco. Assim as pessoas que não estão dispostas a correrem riscos
poderiam deixar suas economias nos agentes financeiros do primeiro sistema
citado. Além disso, a autoridade monetária não necessitaria de gastar altos
volumes de recursos para evitar o "efeito dominó" no mercado
financeiro que só poderia ocorrer no segundo sistema.
Outra
crítica que se faz aos sistemas financeiros que regem as nações é de que os
bancos nasceram para atender grandes investidores e grandes demandadores de
recursos e, com o passar do tempo, surgiram instituições financeiras voltadas
aos agentes de médio porte, à "classe média". Acontece que nunca
houve uma preocupação das instituições financeiras privadas em atender as
classes mais baixas, simplesmente porque suas movimentações "não dão
lucro" a essas instituições.
Uma
alternativa nem um pouco nova é a formação de cooperativas de crédito onde,
geralmente, todos os cooperados desempenham a mesma atividade econômica e,
portanto, podem conhecer o risco de inadimplência com maior facilidade. Atualmente,
temos visto cooperativas evoluindo ao estágio de bancos cooperativos de forma
que possam financiar projetos coletivos que visem atender os interesses dos
cooperados.
Outra
organização financeira voltada às classes menos favorecidas é o "banco do
povo" baseado no modelo de Bangladesh, lá denominado Grameen Bank, onde
observou-se que o financiamento com menores custos financeiros pode retirar
indivíduos da linha de miséria.
A
CONCEPÇÃO TRADICIONAL DA DÍVIDA PÚBLICA
Com
base nos modelos econômicos, podemos listar algumas consequências da elevação
do déficit orçamentário através de redução de impostos:
·
o aumento na renda disponível provoca elevação
do consumo e redução da poupança;
·
a redução da poupança eleva a taxa de juros e
desestimula o investimento;
·
um menor nível de investimentos levará a um
menor nível de produto/renda;
·
com base no modelo IS-LM-BP, teremos elevação da
demanda, do produto e do nível de emprego apenas no Curto Prazo;
·
no Longo Prazo, os efeitos serão apenas a
elevação no nível geral de preços;
·
com a redução da poupança, temos superávits na
conta de capital e déficit na conta-corrente, implicando em endividamento da
nação;
·
há ainda uma valorização da moeda nacional,
desestimulando a importação e amenizando o efeito expansionista da política
fiscal.
Com
base nos itens expostos, a ação proposta seria condenável. Embora todas as
afirmações acima estejam teoricamente corretas, os economistas denominados
"ricardianos" chegam a conclusões totalmente opostas.
A CONCEPÇÃO RICARDIANA DA DÍVIDA PÚBLICA
Na
verdade, o que desestrutura o pensamento tradicional acima é a afirmação de que
o consumo não se alterará diante de uma redução de impostos sem correspondente
redução dos gastos.
"Em
algum momento do futuro, o governo terá de aumentar os impostos para liquidar
sua dívida e os juros acumulados. (...) esta política representa uma redução
nos impostos no presente e um aumento no futuro." (N. Gregory Mankiw)
Parte-se
das expectativas que os agentes têm de que a redução dos impostos será
transitória, visto que o déficit gerado deverá ser coberto em algum momento no
futuro. Com base na teoria do consumo de Milton Friedman, uma renda disponível
transitória não é consumida e sim poupada.
É
interessante notar que uma situação inversa também poderia ser tratada por essa
teoria: uma simples redução nos gastos do governo geraria uma elevação no
consumo, pois as pessoas formariam a expectativa de uma redução nos impostos no
futuro para compensar o superávit gerado.
COROLÁRIOS
Ambas
as teorias ainda sobrevivem pois as análises empíricas ainda não puderam julgar
as afirmações. Alguns teóricos tradicionais alegam que os consumidores não se
importarão com a elevação futura nos impostos, pois a mesma recairá sobre as
próximas gerações. Os ricardianos rebatem afirmando que tais gerações serão
filhos e netos dos consumidores atuais que tenderão a poupar e transferir esses
recursos através de herança.
AS
FINANÇAS PÚBLICAS BRASILEIRAS ANTES DE 1980
As
reformas de 1964/67:
No
início da década de 60 contávamos com elevados déficits públicos, consideráveis
níveis de inflação, e um sistema que dificultava a intermediação financeira a
ponto de proibir práticas de correção monetária e de taxas juros superiores a
12% ao ano. Nesse contexto, o governo foi obrigado a implementar um conjunto de
reformas a partir de meados da década, onde destacamos o Programa de Ação
Econômica do Governo lançado no final de 1964. O PAEG buscava a estabilização e
o desenvolvimento econômico, dentre outros diversos objetivos. As metas mais
voltadas às finanças públicas relacionavam-se, principalmemente, à política de
redução do déficit fiscal, às alterações na política tributária, ao sistema
bancário e creditício, aos investimentos públicos e à restauração do crédito
externo.
Visto
que, ao impor limites nas taxas de juros e proibir a correção monetária, o
sistema financeiro limitava a atratividade dos títulos lançados pelo governo,
criou-se, através do PAEG, as Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional
(ORTN). Esses títulos foram introduzidos inicialmente de forma compulsória,
passando a serem demandandos voluntariamente em um segundo momento. O
lançamento das ORTN tornou possível a obtenção de recursos adicionais para a
cobertura do défict além de estimular a poupança, por ter criado a correção monetária.
Eles significaram também uma nova forma de endividamento do Estado - de caráter
não inflacionário - e um caminho à indexação da economia.
Em
31/12/1964 foi promulgada a lei 4595 que extinguiu a Superintendência da Moeda
e do Crédito (SUMOC) e criou o Conselho Monetário
Nacional (CMN) como órgão formulador de políticas econômicas e o Banco Central do Brasil
(BACEN o BC) como o órgão executor e fiscalizador dessas políticas. Entretanto,
a manutenção do Banco
do Brasil (BB) como depositário das reservas voluntárias dos bancos
comerciais, prestador de serviços de compensação de cheques e titular da
"conta-movimento" para nivelamento das reservas com o Banco Central,
acabou gerando a coexistência de duas autoridades monetárias. Dessa forma, o
governo não tinha um perfeito controle da política monetária. Nota-se atinda que
foram acrescentadas ao Banco Central algumas funções atípicas de uma autoridade
monetária como a de fomento agrícula, de comércio exterior, habitação,
levando-o ainda a tornar-se executor da política da dívida do tesouro nacional.
Na
verdade, a "conta-movimento" referida no parágrafo anterior era um
passivo do BB em relação ao BACEN que foi criado devido à falta de
infra-estrutura da nova autoridade monetária para poder desempenhar seu papel.
Vale lembrar que era para ser uma conta provisória, ou seja, que existiria
apenas em um momento transitório. Acontece que essa conta acabou sendo
perpetuada por facilitar a liberação de empréstimos e financiamentos sem que
estes constassem no orçamento do governo.
A
Constituição Federal de 1967 previa uma política de emissão de títulos públicos
a ser regulamentada em lei específica. Na ausência da regulamentação o governo
usou de Decretos Leis até 1971 quando foi finalmente promulgada a Lei
Complementar número 12. Através dessa lei, regulamentou-se o endividamento via
emissão de títulos, retirando o poder do Congresso Nacional de legislar sobre
questões financeiras. A lei dava total poder ao CMN para administrar a dívida
mobiliária sem que as operações transitassem pelo Orçamento Geral da União
(OGU). Iniciou-se assim uma nova fase da política da dívida pública no Brasil.
Diante do total descrédito do OGU que não mais podia impor limites e restrições
à política fiscal, observou-se o surgimento de orçamentos paralelos como, por
exemplo, o orçamento monetário, que eram submetidos apenas ao poder executivo.
O
comportamento das contas públicas nos anos 70:
Ao
longo da década de 70 as finanças do setor público eram norteadas por uma
grande multiplicidade orçamentária. Havia o Orçamento Geral da União, o
orçamento das empresas estatais, o orçamento monetário e a conta da dívida. Até
o final da década as receitas e despesas das empresas estatais não haviam sido
agregadas em um orçamento consolidado. Na verdade, somente com a criação da
Secretaria de Controle das Empresas Estatais (SEST) em 1979 é que o governo
pôde ter um conhecimento preciso do número total de entidades estatais e fazer
um orçamento geral das empresas estatais para o ano seguinte.
O
orçamento monetário funcionava como uma ferramenta de controle do passivo
monetário e não-monetário que era utilizado, de uma forma geral, para política
cambial, subsídios, linhas de crédito, dentre outros programas. Observe que
cada orçamento era aprovado por uma autoridade pública diferente e em momentos
também diferentes, o que causava a total desarticulação entre as políticas
econômicas implementadas pelo governo. Como se não bastasse, havia ainda a
conta da dívida que, a partir do início da década de 70, funcionou de forma
autônoma e garantiu a cobertura dos juros e amortizações (serviço da dívida)
sempre através da emissão de novos títulos. Esse processo ficou conhecido como
o "giro da dívida interna".
Era
impossível efetuar um controle eficaz da política monetária e do endividamento
público sem que antes fosse realizada uma reforma que fortalecesse o Banco
Central e reordenasse o controle financeiro do governo. A dívida foi evoluindo
em função de diversos fatores, inclusive, em função de si própria e do
financiamento de gastos extra-orçamentário. Obviamente não se soube o quanto do
crescimento da dívida foi devido a cada fator.
Por
fim, observa-se que a estratégia adotada pelo governo, ao longo da década de
70, foi de utilização das autoridades monetárias como bancos de fomento, no
processo de desenvolvimento econômico, como forma de atender a meta de
"crescimento com edividamento". Grandes volumes de recursos eram
levantados sem elevação na carga tributária, ou seja, sem desestabilizar o
regime militar vigente. A contra-partida era sempre a expansão monetária ou
elevação da dívida mobiliária. Com o segundo choque do petróleo em 1979,
deparamo-nos com uma crise que forçou um ajuste na economia brasileira e,
consequentemente, nas finanças públicas.
RESUMO
DO SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL
As
autoridades monetárias:
·
O Conselho Monetário Nacional:
o CMN acaba sendo o conselho de política econômica do país, visto que o mesmo é
responsável pela fixação das diretrizes da política monetária, creditícia e
cambial. Atualmente, seu presidente é o próprio Ministro da Fazenda.
·
O Banco Central do Brasil: o
BACEN é o órgão responsável pela execução das normas que regulam o SFN. São
suas atribuições agir como: banco dos bancos, gestor do SFN, executor da
política monetária, banco emissor e banqueiro do governo. É muito discutida a
elevação do grau de independência do BACEN. Diversas discussões apresentam
pontos positivos e negativos de tal alteração www.bc.gov.br
Autoridades de apoio:
·
A Comissão de Valores Mobiliários:
a CVM é um órgão normativo voltado ao mercado de ações e debêntures. Ela é
vinculada ao Governo Federal e seus objetivos podem sintetizados em apenas um:
o fortalecimento do mercado acionário. www.cvm.gov.br
·
O Banco do Brasil: até janeiro
de 1986 o BB assemelhava-se a uma autoridade monetária mediante ajustamentos da
conta movimento do BACEN e do Tesouro Nacional. Hoje, é um banco comercial
comum, embora responsável pela Câmara de Confederação. www.bb.com.br
·
O Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social: contando com recursos de programas e fundos de
fomento, o BNDES é responsável pela política de investimentos de LP do Governo
e, a partir do Plano Collor, também pela gestão do processo de privatização. É
a principal instituição financeira de fomento do Brasil por impulsionar o
desenvolvimento econômico, atenuar desequilíbrios regionais, promover o
crescimento das exportações, dentre outras funções. www.bndes.gov.br
·
A Caixa Econômica Federal: a
CEF caracteriza-se por estar voltada ao financiamento habitacional e ao
saneamento básico. É um instrumento governamental de financiamento social. www.cef.gov.br.
Instituições financeiras:
·
Os Bancos Comerciais: os BC são
intermediários financeiros que transferem recursos dos agentes superavitários
para os deficitários, mecanismo esse que acaba por criar moeda através do
efeito multiplicador. Os BC's podem descontar títulos, realizar operações de
abertura de crédito simples ou em conta corrente, realizar operações especiais
de crédito rural, de câmbio e comércio internacional, captar depósitos à vista
e a prazo fixo, obter recursos junto às instituições oficiais para repasse aos
clientes, etc.
·
Os Bancos de Desenvolvimento: o
já citado BNDES é o principal agente de financiamento do governo federal.
Destacam-se outros bancos regionais de desenvolvimento como, por exemplo, o
Banco do Nordeste do Brasil (BNB), o Banco da Amazônia, dentre outros.
·
As Cooperativas de Crédito:
Equiparando-se às instituições financeiras, as cooperativas normalmente atuam
em setores primários da economia ou são formadas entre os funcionários das
empresas. No setor primário, permitem uma melhor comercialização dos produtos
rurais e criam facilidades para o escoamento das safras agrícolas para os
consumidores. No interior das empresas em geral, as cooperativas oferecem
possibilidades de crédito aos funcionários, os quais contribuem mensalmente para
a sobrevivência e crescimento da mesma. Todas as operações facultadas às
cooperativas são exclusivas aos cooperados.
·
Os Bancos de Investimentos: os
BI captam recursos através de emissão de CDB e RDB, de capitação e repasse de
recursos e de venda de cotas de fundos de investimentos. Esses recursos são
direcionados a empréstimos e financiamentos específicos à aquisição de bens de
capital pelas empresas ou subscrição de ações e debêntures. Os BI não podem
destinar recursos a empreendimentos mobiliários e têm limites para
investimentos no setor estatal.
·
Sociedade de Crédito, Financiamento e
Investimentos: as "financeiras" captam recursos através de
letras de câmbio e sua função é financiar bens de consumo duráveis aos
consumidores finais (crediário). Tratando-se de uma atividade de alto risco,
seu passivo é limitado a 12 vezes seu capital mais reservas.
·
Sociedade Corretoras: essas
sociedades operam com títulos e valores mobiliários por conta de terceiros. São
instituições que dependem do BACEN para constituírem-se e da CVM para o
exercício de suas atividades. As "corretoras" podem efetuar
lançamentos de ações, administrar carteiras e fundos de investimentos,
intermediar operações de câmbio, dentre outras funções.
·
Sociedades Distribuidoras: tais
instituições não têm acesso às bolsas como as Sociedades Corretoras. Suas
principais funções são a subscrição de emissão de títulos e ações,
intermediação e operações no mercado aberto. Elas estão sujeitas a aprovação
pelo BACEN.
·
Sociedade de Arrendamento Mercantil:
operam com operações de "leasing" que tratam-se de locação de bens de
forma que, no final do contrato, o locatário pode renovar o contrato, adquirir
o bem por um valor residencial ou devolver o bem locado à sociedade.
Atualmente, tem sido comum operações de leasing em que o valor residual é pago
de forma diluída ao longo do período contratual ou de forma antecipada, no
início do período. As Sociedades de Arrendamento Mercantil captam recursos
através da emissão de debêntures, com características de longo prazo.
·
Associações de Poupança e Empréstimo:
são sociedades civis onde os associados têm direito à participação nos
resultados. A captação de recursos ocorre através de caderneta de poupança e
seu objetivo é principalmente financiamento imobiliário.
·
Sociedades de Crédito Imobiliário:
ao contrário das Caixas Econômicas, essas sociedades são voltadas ao público de
maior renda. A captação ocorre através de Letras Imobiliárias depósitos de
poupança e repasses de CEF. Esses recursos são destinados, principalmente, ao
financiamento imobiliário diretos ou indiretos.
·
Investidores Institucionais: os
principais investidores institucionais são: Fundos Mútuos de
Investimentos: são condomínios abertos que aplicam seus recursos em
títulos e valores mobiliários objetivando oferecer aos condomínios maiores
retornos e menores riscos. Entidades Fechadas de Previdência Privada:
são instituições mantidas por contribuições de um grupo de trabalhadores e da
mantenedora. Por determinação legal, parte de seus recursos devem ser destinados
ao mercado acionário. Seguradoras: são enquadradas coo
instituições financeiras segundo determinação legal. O BACEN orienta o
percentual limite a ser destinado aos mercados de renda fixar e variável.
·
Companhias Hipotecárias:
dependendo de autorização do BACEN para funcionarem, tem objetivos de
financiamento imobiliário, administração de crédito hipotecário e de fundos de
investimento imobiliário, dentre outros.
·
Agências de Fomento: sob
supervisão do BACEN, as agências de fomento captam recursos através dos
Orçamentos públicos e de linhas de créditos de LP de bancos de desenvolvimento,
destinando-os a financiamentos privados de capital fixo e de giro.
·
Bancos Múltiplos: como o próprio
nome diz, tais bancos possuem pelo menos duas das seguintes carteiras:
comercial, de investimento, de crédito imobiliário, de aceite, de
desenvolvimento e de leasing. A vantagem é o ganho de escala que tais bancos
alcançam.
·
Bancos Cooperativos: são verdadeiros
bancos comerciais surgidos a partir de cooperativas de crédito. Sua principal
restrição é limitar suas operações em apenas uma UF, o que garante a
permanência dos recursos onde são gerados, impulsionando o desenvolvimento
local.
AS
FINANÇAS PÚBLICAS BRASILEIRAS ENTRE 1981 E 1994
O
período foi caracterizado por intensas divergências entre ortodoxos e
estruturalistas. Enquanto os primeiros defendiam o ajuste fiscal acima de tudo,
os demais não davam importância ao déficit, e buscavam o combater apenas a
inércia inflacionária. Quando foi feito o primeiro acordo com o FMI, tivemos a
implementação de políticas econômicas de cunho ortodoxo. Essas não alcançaram
êxito na busca pela estabilidade e os teóricos que defendiam essa linha de
pensamento perderam sua credibilidade.
Tivemos
então a implementação de diversos planos econômicos elaborados por economistas
heterodoxos os quais não tinham grande preocupação com o déficit fiscal
brasileiro. Todos eles - o Plano Cruzado, Bresser, Verão, Collor I e Collor II
- não obtiveram sucessos duradouros na busca pela estabilização.
Com
isso surgiu hipótese de que a chave estaria na combinação de elementos
ortodoxos e heterodoxos, ou seja, no ajuste fiscal e na desindexação da
economia, dentre outras medias.
Nos
primeiros quatro anos da década de 80 observou-se consideráveis déficits
fiscais, situação a qual foi se agravando ainda mais até o final dessa mesma
década. A partir de 1990 o desequilíbrio fiscal manteve-se modesto durante 4
anos consecutivos.
Diante
da ineficiência da NFSP nominal em medir os resultados das contas públicas, o
governo conseguiu convencer o FMI a utilizar a NFSP operacional, excluindo a
inflação anual do termômetro do déficit público. Esse indicador, mesmo
operacional, só deixou de ser "contaminado pela inflação quando, a partir
dos anos 90, passou a ser corrigido mensalmente. Nesse momento foram também
solucionados outros problemas relativos a irregularidade de dados divulgados e
defasagem das informações.
O
"problema da transferência"
A
partir do início da década de 80 ficou mais difícil para o Brasil manter a
"rolagem da dívida externa" ficando obrigado a fazer um ajustamento
externo. Optou-se assim por uma maxidesvalorização cambial objetivando forçar
saldos positivos na balança comercial e obter recursos suficientes para honrar
seus compromissos. Foi nesse contexto que surgiu o "problema da
transferência" com 2 componentes principais:
1.
Como a balança comercial (X-M) alcançou os saldos
desejados mas o produto (Y) não se elevou, logicamente deveria ter ocorrido uma
redução no consumo (C) ou nos gastos governamentais (G) pois Y = C + G + I +
(X-M). Obviamente, os investimentos (I) é que apresentaram decrescentes;
2.
Como a dívida externa era essencialmente pública e o
superávit comercial era privado, houve a necessidade de emissão de títulos
públicos. Assim, o ajuste externo causou um desajuste interno pois, apesar de
termos conseguido recursos via balança comercial, não optou-se pela
transferência interna de recursos através de um ajuste fsical.
O
diagnóstico errado
No
início da "Nova República" os estruturalistas dominavam as atitudes
governamentais. Segundo eles, o déficit público não era o problema mais
importante a ser resolvido pois grande parcela do mesmo era originada de
investimentos, o que deveria ser excluído do cálculo e, além do mais,
poder-se-ia financiá-lo a qualquer momento, através da emissão de títulos
públicos.
Fragilidade
política e mudanças institucionais
O
fim do ciclo militar no Brasil surgiu de uma aliança entre o PMDB (Tancredo
Neves) e a Frente Liberal (José Sarney). Com a morte do presidente eleito,
Sarney foi quem assumiu a função mas não pôde desempenhá-la de forma
satisfatória pois não contou com o apoio dos deputados e senadores
pemedebistas.
O
que elevou ainda mais a fragilidade política do governo Sarney foi a eclosão de
demandas populares por investimentos e gastos públicos, demandas essas que eram
anteriormente sufocadas pelo regime autoritário.
Com
a implementação de diversas alterações na legislação a partir de 1985 e com a
promulgação da Constituição Federal de 1988, vieram diversas mudanças
institucionais. Do ponto de vista das finanças públicas, destacamos alguns
pontos positivos como a extinção da conta-movimento do Banco do Brasil, a
incorporação do orçamento monetário ao OGU (Orçamento Geral da União) , a
extinção das funções de fomento do Banco Central, a criação da STN (Secretaria
do Tesouro Nacional), a incorporação das despesas com pagamentos de juros da
dívida ao OGU, e alguns pontos negativos, como a elevação do repasse de verbas
a estados e municípios, a sobrecarga do sistema previdenciário e uma elevação
no volume de receitas vinculadas. Esse último ponto destacado provocou a
redução na margem de manobra do poder executivo no que tange a alocação de recursos.
Todos
esses fatores somados aos impactos da crise externa e a ação dos heterodoxos
(keynesianos) contribuíram para uma elevação no déficit já a partir de 1987,
quando passou-se a observar uma combinação de níveis de arrecadação constantes
e gastos públicos crescentes.
A
partir do governo de Fernando Collor o Brasil experimentou uma grande abertura
econômica acompanhada de um processo de privatização. Naquele momento,
observou-se que embora a inflação provesse recursos para o governo através da
"senhoriagem", essa mesma inflação depreciava o valor dos tributos e,
portanto, a própria receita pública. Esse fenômeno foi chamado
"efeito-Tanzi". Ele foi amenizado no Brasil através de uma profunda
indexação das obrigações tributárias.
Outro
efeito que a inflação exercia sobre as contas era o de que os recursos públicos
eram solicitados à autoridade em um momento e liberados em um momento seguinte.
Em termos reais os recursos liberados eram inferiores aos solicitados,
traduzindo o que ficou conhecido como "efeito-Bacha".