Blog “Gestão Sustentável de Negócios”, de autoria de Superdotado Álaze Gabriel.
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RESUMO
O presente
trabalho se propõe a analisar, buscando na doutrina, legislação e
jurisprudência, as diversas formas de Estado frente ao comportamento econômico,
dentre eles o Modelo Liberal Clássico e o Estado de Bem Estar Social – Welfare
State, bem como seus liames históricos. Discorre sobre os diversos instrumentos
estatais possíveis a intervenção econômica. Dentre elas a intervenção
tributária, e a do Estado empresário. Aborda também sobre a legislação pertinente,
bem como princípios constitucionais e sua ordem econômica.
Palavras-chave:
Intervenção, Estado, Domínio Econômico.
Com o
decorrer da história a humanidade pode-se verificar diversas formas de
constituição de Estados, desde os autoritários e totalitários até democráticos,
entre outros. Também foram diversas as formas de economia entre os povos, desde
as mercantilistas até as ditas comunistas.
Para cada uma
destas diversas formas de criação de governos, surge um posicionamento frente
ao mercado e a economia. Remetendo aos escritos bíblicos, em que um líder como
Jesus estabelece “Daí a César o que é de César...”, podemos concluir que o
poder estatal já causava controvérsia há longas datas.
Intervêm
todos os Estados mundialmente implantados de muitas formas no curso econômico,
e em conseqüência disso na vida cotidiana de cada cidadão. Para tanto,
servem-se os Estados Democráticos de Direito de inúmeras formas legais,
procedimentais e sistemáticas.
A importância
da intervenção se dá a partir do momento que se verifica a falência do ideal
social frente o poderio econômico, que a cada dia mais insensível aos problemas
sociais criados, muitas vezes pela própria atividade explorada, suplanta o
interesse comum por simples obsessão de acúmulo de capital.
Esta visão de
Estado Interventor teve ao longo da história incríveis mutações, inicialmente
foi adstrita a vontade própria do Czar, Imperador ou Rei, que personificava as
políticas de governo sob seus desejos e vontades.
Com o tempo
passou-se então a visão de que não deveria o estado intervir de qualquer forma
no mercado, já que este poderia se regular de forma autônoma à planificação
estatal, e obedeceriam apenas as “leis de mercado”. O que foi constatado imensa
ingenuidade, pois o sistema que deveria se auto regular, acabou sucumbindo ao
abuso de conglomerados econômicos.
Vencido o
ideal de estado mínimo, pensou-se no Poder Público como regulador e fiscal da
atividade econômica, e por último como parceiro desta. Modernamente acredita-se
que o Estado além de consecutir o interesse social através de medidas
governamentais sob a economia, é também um grande parceiro e incentivador do
crescimento e do desenvolvimento econômico.
Passa então
de um Estado passivo frente aos acontecimentos do mercado, para um Estado
presente ativamente, no sentido de viabilizar a atividade econômica e maximizar
seus resultados tanto privados como sociais que a economia pode trazer.
Visa o
presente estudo traçar um paralelo entre os modos atuais de intervenção estatal
no domínio econômico privado, estabelecer suas formas e descrever suas
características.
Não atentando
somente aos diplomas legais específicos a proteção da concorrência e regulação
da economia, mas também buscando as formas indiretas de implantação da Politica
Estatal ao campo privado. Com isto valorizando as diversas possibilidades de
gerencia econômica do mercado.
2 DEFINIÇÕES
PRELIMINARES
2.1 LIBERALISMO ECONÔMICO
Aos autores
mais enfáticos a história remetem aos gregos Aristóteles e Cícero os primeiros
ideais de liberalismo, contudo o estudo atentará apenas ao enfoque
político-econômico do liberalismo. Para que possamos determinar os pontos de
conflito entre este modelo e a intromissão estatal nos mercados.
Ao passar do
século XVIII, o pensamento medieval de Estado militarista e conservador foi
sendo derrubado, segundo descreve José Paschoal Rosetti[1][1]:
…os homens
não mais aceitavam cegamente o ponto de vista de que ora natural e conveniente
que o Governo regulasse todos os aspectos da vida econômica e social. Pelo
contrário, florescia a idéia de que ordem econômica deveria resultar da ordem
natural.
Quanto ao
pensamento liberal econômico, tem-se como idealizador a pessoa de Adam Smith,
especialmente ao publicar a obra Riqueza das Nações no ano de 1776, na época
Smith asseverava que os fins fundamentais do que chamava de “comunidade
política” deveriam ser:
a) A proteção
da sociedade da violência e da invasão;
b) O dever de
proteção de cada membro da sociedade da injustiça e da opressão de qualquer
outro membro;
c)O dever de
erigir e manter certas obras públicas, e certas instituições públicas quando
não fossem do interesse de qualquer indivíduo ou de um pequeno número deles.
Em sua obra
Smith condenou fortemente os objetivos interventores classificando-os de
inconseqüentes, bem como pregou a ineficácia dos controles governamentais
exercidos sobre os indivíduos e a sociedade.
As idéias
liberais tomaram corpo na Europa Ocidental, baseadas no conceito do
laissez-faire, seguindo a idéia de que o Estado deveria se restringir os
esforços de intromissão na esfera privada, atendo-se o menos possível ao
particular, a fim de assegurar os “direitos naturais” da vida, liberdade e
propriedade.
Ficaram
estabelecidas, pelos doutrinadores e defensores do liberalismo como Smith e
David Ricardo, oito hipóteses principais de atuação estatal quais sejam:
a)
Administração da justiça;
b) Defesa
contra agressões externas;
c) Manutenção
de planos de assistência social;
d)
Humanização das relações entre capital e trabalho;
e)
Desenvolvimento da ciência
f) Apoio à
colonização
g) Realização
de serviços públicos não enquadrados na esfera da iniciativa privada;
h) Manutenção
de planos educacionais.
A adoção do
sistema liberal nas últimas décadas do séc. XVIII acabou
por levar a maior parte das economias da Europa Ocidental, e também os Estados
Unidos a um elevado patamar de desenvolvimento econômico e de organização.
Entretanto
não obstante ao desenvolvimento econômico surgiu
uma série de desajustamentos sociais aos quais o liberalismo puro e simples não
dava resposta. Daí o porquê os meados do séc. XIX foram marcados por um
”conjunto de propostas socialistas, com sensíveis implicações nos campos da
Política e da Programação Econômicas.” relata Rossetti[2][2]
2.2 ESTADO DE BEM ESTAR
SOCIAL – WELFARE STATE
Conceito
evidenciado por Fábio G. Gomes[3][3], que assevera sobre a harmonia e
estabilidade como deveres do Estado que se diz social:
A definição
de welfare state pode ser compreendida como um conjunto de serviços e benefícios
sociais de alcance universal promovidos pelo Estado com a finalidade de
garantir uma certa "harmonia" entre o avanço das forças de mercado e
uma relativa estabilidade social, suprindo a sociedade de benefícios sociais
que significam segurança aos indivíduos para manterem um mínimo de base
material e níveis de padrão de vida, que possam enfrentar os efeitos deletérios
de uma estrutura de produção capitalista desenvolvida e excludente.
O chamado Welfare State, Estado-Providência, ou
ainda Estado Social, que é entendido como a reorientação coordenada do aparelho
estatal em uma sociedade de interesses privados capitalistas a fim de executar
medidas visando o bem estar da coletividade.
Neste sentido
Hely L. Meireles[4][4] expõe:
Modernamente
o Estado de Direito aprimorou-se no Estado de Bem Estar (Welfare State), em
busca de melhoria das condições sociais da comunidade. Não é o Estado Liberal,
que se omite ante a conduta individual, nem o Estado Socialista, que suprime a
iniciativa particular. É o Estado orientador e incentivador da conduta
individual no sentido do bem-estar social.
Segundo
Marcelo Medeiros[5][5] “O Estado regula simultaneamente o
poder de capitalistas e trabalhadores ao administrar o que se convencionou
chamar compromisso de classe, compromisso keynesiano ou compromisso fordista.”
Descreve a
doutrina que além de um instrumento de política social, o Welfare State é um mecanismo de controle e regulação política da
economia.
Descreve
quanto ao contexto do Estado na atual sociedade Roberto Ribeiro Corrêa[6][6]:
Uma das
muitas abordagens sobre o papel do Estado atual assenta-se no pressuposto da
convergência do desenvolvimento econômico e social nos marcos da
industrialização. Assim, no contexto das sociedades industrializadas, o desenho
do estado e a natureza de suas políticas seriam resultado de uma variada gama
de fatores[...].
Trataremos
no próximo item quanto a este papel estatal trazido pelos doutrinadores, de
forma a sintetizar sua historicidade e aplicação de seu conceito em nosso país.
a) A implantação
do Welfare State no Brasil
O crescimento
da organização política dos trabalhadores faz com que o Estado inclua em seu
plano governamental os interesses destes. Com o passar do tempo não contemplava
somente o controle político sobre os trabalhadores, mas também sobre os capitalistas.
No Brasil, o
Welfare surge através de decisões autárquicas e de caráter preponderantemente
político, visando adequar à organização dos trabalhadores assalariados e os
setores modernos da economia.
Durante a
década de 30 passou o Estado a fornecer as condições necessárias ao
desenvolvimento da indústria, contudo as ações eram fragmentadas e na grande
parte das ocasiões se referiam a um fato emergencial.
Ao final da
década de 30 nota-se no Estado brasileiro a preocupação com políticas sociais,
contudo estas de caráter extremamente conservador, haja vista que naquela
época: “predominava um ideal de sociedade harmônica em que os antagonismos
entre classes eram encarados como nocivos ao bem comum representado pelo
Estado”, descreve Medeiros[7][7].
Passando a
era Vargas que deliberadamente tinha por objetivo aumentar o papel do Estado
frente à economia e a política nacional, visando com isto o crescimento econômico-social geométrico tão desejado pelo
governante populista.
Contudo após
o regime militar, que acabou por deixar o conceito do Estado de Bem Estar
Social ser suplantando pela idéia fixa de segurança nacional, a implantação do
welfare encontrou barreiras na troca de sucessivos governos que foram incapazes
de elaborar planos a médio e longo prazo, bem como realizar a atualização da
legislação pertinente a fim de criar uma política governamental.
Saltando aos
anos 90, período pós-constitucionalista, nota-se alguma articulação entre os
diversos programas sociais e a sociedade civil como forma de conquista real de
alguns programas governamentais.
b) Estado
Social, um panorama atual
Segundo Motta[8][8], a conceito atual de Estado nos traz
problemáticas dado sua divergência de interesses:
O Estado
Social tem suas raízes ideológicas em sistemas diferentes, ou seja, no
liberalismo, na democracia e no bem estar social. Estas origens ideológicas
contraditórias geram uma série de conflitos sociais que necessitam ser
resolvidos pelas autoridades governamentais.
Data a máxima
vênia, venho a discordar da opinião do doutrinador, pois a razão de ser do
Estado Social é a pacificação dos nefastos resultados nos conturbados sistemas
anteriormente implantados, dentre eles o Socialista e o Liberal, e não o
contrário como quer sugerir o autor.
Crê-se que
com a implantação do Estado Social, podemos minimizar os efeitos negativos
encontrados em outros sistemas, seja no Socialista em que se elimina a
concorrência, tornando a população refém de um aparelho estatal de proporções
agigantadas e dotado de mínima ou sequer alguma eficiência na gestão da coisa
pública. Seja no liberalismo (veja item 2.2) puro e simples que permite a
expropriação dos interesses coletivos frente aos particulares, resultado da não
regulação e não intervenção do Estado na Economia.
Com a
concepção de atender a população com um aparelho, mesmo que reduzido, mas que
estabeleça o mediano estilo de vida, não permitindo o favorecimento do privado
em detrimento do público, contudo sem criar a letargia e inchaço de um estado
meramente serviçal, é que se cria o conceito moderno de Estado Social – Welfare
State.
Com isto o
conflito não se dá na esfera social, como assevera o autor, mas sim meramente
na esfera pública, em que as decisões políticas devem sopesar as três origens
citadas pelo autor, para que possa tomar decisão em conformidade com os
preceitos estabelecidos.
Segundo
estudo de Paul Singer[9][9], publicado na Revista Brasileira de
Educação: “Os acontecimentos dos últimos anos deixam claro que, sem a
recuperação do crescimento econômico e do equilíbrio orçamentário, nos três
níveis de governo, a solução da crise dos serviços sociais do Estado fica
impossível.”
O autor
descreve que a solução para o que chama de “crise dos serviços sociais”, não
está somente na restauração dos recursos que visam financiar projetos sociais,
mas sim de uma reestruturação social, passando por uma visão mais estrutural e
coletiva de sociedade e de economia.
2.3 MERCADO
Nas palavras
de O´Sullivan[10][10], “Um mercado é um arranjo que
permite aos compradores aos compradores e aos vendedores trocarem coisas.”
Citando Adam Smith[11][11] o autor descreve: “O homem é o
único animal que realiza intercâmbio; um cachorro não troca ossos com outro
cachorro”.
Segundo
Francisco Mochón[12][12], mercado “é toda instituição social
na qual trocam-se não só os bens e
serviços, como também os fatores produtivos, em razão da moeda[...]”.
Segundo a
doutrina econômica as “instituições sociais”, citadas por Mochón são reguladas
por dois denominadores opostos. A oferta e a procura de bens e serviços.
Com isto
temos que: “mercado de um produto é formado por todos os compradores e
vendedores deste produto”[13][13]. Ao recorrermos
ao mercado para satisfazermos nossas necessidades, movidos por interesse de
adquirir estamos na função de procura. Por outro lado, aquele que busca o
mercado visando vender determinada coisa está no viés da oferta.
Os mercados
seguindo a oferta e a procura determinam os
preços das mercadorias, bens, serviços e direitos comercializados que
consequentemente influem na quantidade, qualidade e época de negociação.
O preço de
determinado produto ou serviço é fixado quando compradores e vendedores
concordam sobre o quantum a ser
intercambiado. As decisões de compradores e vendedores são coordenadas pelo
preço de modo que quando os preços diminuem, há um desestímulo por parte da
produção, e um estímulo ao consumo. Já quando há aumento do preço de
determinada mercadoria ocorre o inverso.
Ao descrever
sua teoria econômica Adam Smith[14][14], traz conceito que remete ao interesse
intrínseco dos agentes do mercado:
Não é da
benevolência do açougueiro, do padeiro, do cervejeiro que esperamos obter nosso
jantar, mas da consideração aos seus próprios interesses. Não enfocamos o
caráter humanitário deles, mas das desvantagens deles. O homem é guiado por uma
mão invisível para promover um fim
que não era intenção dele[...] Ao perseguir seus próprios interesses, ele promove com freqüência o interesse da
sociedade mais efetivamente do que quando pretende promove-lo de verdade.
(grifo nosso)
(grifo nosso)
Ao usar a
palavra “com freqüência” o autor acaba por reconhecer que no intuito de ver-se
beneficiado, o particular acaba por promover também uma melhoria social.
Entretanto em alguns casos o interesse privado se sobrepõe ao público.
Nas economias
contemporâneas, grande parte das decisões de quando, quando e como produzir são
tomadas pela chamada mão invisível citada por Adam Smith, em que num plano
ideal “auto regula” o mercado, não necessitando de intervenções externas.
Fixando
preços a todos os bens, o mercado permite a coordenação perfeita entre
compradores e vendedores, o que estabelece equilíbrio e assegura a viabilidade
do sistema econômico.
Quanto à
classificação dos mercados a doutrina estabelece majoritariamente duas espécies
distintas: mercados sob intervenção no caso de atuação externa, a exemplo das
autoridades econômicas; mercados livres quando não há a intromissão de agentes
externos ao mercado, obedecendo este somente a lei da demanda e da procura.
No caso de
falhas no sistema de auto regulação do mercado é que se insere o Estado de Bem
estar social tratado no título anterior, que ao visar o bem geral de seu povo
intervém no mercado corrigindo falhas e consecutindo o bem coletivo.
2.4 LIVRE CONCORRÊNCIA
Sábias as
palavras da autora Paula Forgioni[15][15], que em sua obra relata a evolução
conceitual da concorrência no mundo descreve como a atual:
[...] é o
antídoto natural contra o grande mal dos monopólios, apta a regular o mercado,
conduzindo ao bem estar social, sem a necessidade da intervenção estatal, ou
seja, a existência do livre mercado seria assegurada sem que se precisasse de
maior atuação exógena.
Ao entender o
conceito e a função trazida pela autora, é que se pode evidenciar a importância
do tema para o presente estudo, no sentido de que o próprio mercado possui um
método corretivo as imperfeições sistemáticas.
Ao
assentarmos-nos ideais liberais vemos que os preços de mercado devem ser
estabelecidos pelo embate oferta e procura e não por ação externa ou artificial
aos agentes econômicos. O instrumento para a atenuação dos efeitos prejudiciais
do interesse privado é a concorrência perfeita ou livre.
Concorrência
perfeita é para Francisco Mochón[16][16]:
Mercado com
muitos compradores e vendedores no qual nenhum comprador ou vendedor individual
exerce influência (decisiva sobre o preço). Em outras palavras, compradores e
vendedores são “tomadores” de preços, e existe perfeito conhecimento das
condições gerais do mercado de livre mobilidade dos recursos produtivos.
Contudo a concorrência
perfeita não depende somente do grande número de vendedores e compradores de
certos bens, mas sim da diversidade dos bens produzidos, pois quando não há
diversas empresas produzindo produto ou serviços idênticos há prejuízo da
concorrência.
Também se
refere ao potencial econômico de certa empresa, no caso de uma empresa dominar
grande fatia de mercado com seu produto, como exemplo o mercado de
refrigerantes que, apesar do grande número de produtores espalhados por todo o
mundo, há a prevalência de uma grande marca no mercado, podendo esta intervir
no preço final do produto.
Outro ponto
fundamental para a manutenção da concorrência dita “perfeita” é a existência ou
não de barreiras para a instalação de novas empresas produtoras no mercado. É
sabido que em certos nichos é de extrema dificuldade a instalação de empresas
novas para realizar atividade econômica semelhante às empresas já operantes. Ao
oferecer tal barreira os produtores tentam diminuir a possibilidade de
concorrência lesando o interesse coletivo.
Ao estudarmos
a concorrência perfeita, vê-se que esta possui um delicado e frágil equilíbrio,
dado ao grande número de itens a serem equalizados. Quando há desequilíbrio
entre estes pressupostos de concorrência temos um mercado suscetível à manipulação
privada.
Quando
determinada empresa tem o poder de impor sua vontade a toda uma coletividade,
alterando a relação entre o custo real do bem e o valor de revenda.
Quanto à
concorrência imperfeita assevera Mochón[17][17]
que: “É situação no mercado em que um comprador (ou vários) ou vendedor, é
suficientemente grande para produzir efeito significativo no preço.”
Admite a
doutrina econômica que poucos são os mercados que conseguem efetivar o ideal de
concorrência perfeita, contudo usualmente possuem quase todos os pressupostos
desta. Assim geralmente os produtos comercializados pelas empresas possuem as
características de concorrência perfeita, não sendo exorbitante a diferença
entre seu custo e o preço final.
As formas de
violação da concorrência se dão por três formas distintas, em caso extremo há dominação do mercado por um
só vendedor ou comprador que controla os preços a seu interesse. Temos aí o
monopólio quando única empresa produtora e, monopsônio quando um só comprador.
Na segunda
forma quando poucos compradores ou vendedores detém o domínio do mercado de
forma a também intervir no livre valor de mercado, encontramos aí o oligopólio
ou oligopsônio.
Encontramos
também uma forma diferenciada de burlar as leis de mercado ferindo assim a
livre concorrência, na forma da concorrência monopolística, diversos produtores
produzem bens diferenciados uns dos outros, com divergência de características
significativas. Neste caso a concorrência parece perfeita, pois encontramos
diversos produtores e vendedores, contanto não produzindo produtos similares, o
que impede os consumidores de arbitrarem de qual fabricante irão comprar.
3.1 CONCEITO
Ao descrever a conceituação literal de intervenção Washington Peluso[18][18] A. de Sousa, afirma
que a palavra traduz um preconceito trazido do Estado liberal, e que quando
este intervém na economia, esta realizando função atípica, extraordinária onde
não estariam inclusas as funções econômicas do Estado.
Traz Peluso[19][19] também que a
intervenção é forma de ação, que subentende uma certa maneira de agir, sendo
assim, existindo outra que se opõe a esta, e que por ser forma de ação do
Estado tem natureza política. As ações políticas a longo prazo produzem efeito
de reforma estrutural, e já a curto prazo produzem mudanças conjunturais.
Quanto ao domínio econômico, este identifica a área de atuação do
Estado, que quando no modelo liberal constitui atividade econômica
essencialmente da esfera privada, e que esta, por conseguinte não desejaria a
intromissão estatal.
Sintetizadas as assertivas trazidas pelo doutrinador temos que a
intervenção é um fato político enquanto traduz a decisão do Poder Econômico por
atuar no campo que determina; jurídico, quando institucionalizado,
regulamentado pelo direito.
Quanto ao conceito abrangente da intervenção do estado no domínio
econômico segundo o Ministro Eros Roberto Grau[20][20]:
[...] me refiro a intervenção e intervencionismo som penetrar o inútil e
inteiramente inócuo debate a respeito da inconveniência ou incorreção do uso
desses vocábulos, em torno do qual muito tempo é perdido. Intervir é atuar em
área de outrem: atuação, do Estado, no domínio econômico, área de titularidade
do setor privado, é intervenção. De resto, toda atuação estatal pode ser
descrita como um ato de intervenção na ordem social. (grifo do autor)
O conceito trazido por Grau de certa forma impreciso quanto às demais
formas de intervenção, pois o doutrinador as classifica apenas como
intervenções sociais; contudo descreve com propriedade a intervenção no domínio
econômico de forma bastante simplificada e sucinta.
Ainda apegado ao conceito trazido, ao qual não pude omitir crítica aos
doutrinadores nacionais, por ter encontrado assim como Grau, devaneios
conceituais tratando apenas da semântica da palavra intervenção, e em muitos
casos deixando de lado a definição do conceito efetivo da atuação estatal na
economia.
Tércio Sampaio Ferraz Júnior[21][21] emprega o seguinte
conceito de intervencionismo:
É o exercício por parte da autoridade política, de uma ação sistemática
sobre a economia, estabelecendo-se estreita correlação entre o subsistema
político e econômico, na medida em que se exige da economia uma otimização de
resultados e do Estado a realização da ordem jurídica como ordem do bem estar
social.
Outro conceito agora descrito por Egon B. Moreira[22][22] inclui a atividade
omissiva do Estado:
Entende-se a intervenção econômica como toda e qualquer conduta estatal
(comissiva e omissiva) que vise alterar o comportamento econômico espontâneo
dos agentes privados, seja com fins de prestígio ao mercado concorrencial, seja
com fins estranhos ao próprio mercado concorrencial (mas vinculados ao
interesso público, tal como definido em lei)
Tal conceito nos traz também o caráter finalístico da intervenção que
iremos abordar no tópico seguinte, contudo podemos dizer então que a intervenção econômica é a intromissão
coordenada por parte do Estado no status
quo do mercado, visando o bem estar coletivo.
3.2 FUNÇÃO
Neste sub-capítulo pretende-se
demonstrar não somente a função da intervenção estatal, mas como também
ressaltar sua importância na atual economia chamada de mercado, ou mesmo de
livre concorrência.
Descreve com propriedade Prof. Egon B. Moreira[23][23]:
A intervenção é sempre inovadora, no sentido de que deve procurar a
alteração dos parâmetros comportamentais originários ao mercado no qual se
intervém (caso contrário seria supérflua ou incidiria em desvio de função).
Esta inovação dá-se tanto na forma promocional como segundo um perfil repressivo.
Mais propriamente quanto aos objetivos que vinculam a atuação estatal,
relata o doutrinador que se trata de norma em branco, pois o conceito de
interesse público não é unânime quanto a sua extensão e também pode variar com
o decorrer do tempo a exemplo da relativização do direito de propriedade frente
à função social. Nas palavras do autor Washington P. A. de Souza[24][24]:
Portanto a regulação estará presa a “objetivos” que não ficam
suficientemente determinados em conseqüência da amplidão de sentidos da
expressão “interesse público”, pois abrangeria todas as tarefas atribuídas ao
governo, não raramente até mesmo conflitivas entre si.
3.2.1 Barreiras históricas a intervenção econômica
Primeiramente há que se relembrar os conceitos abordados no primeiro
capítulo do presente trabalho, no qual descrevemos as funções contemporâneas do
estado de bem estar social. Podemos ver que a regulação do mercado é sim uma
das funções do Estado da forma que o conhecemos.
Até o início do século passado encontramos um Estado que exercia a
função vigilante frente ao curso econômico, em tal época acreditava-se que o
mercado regular-se-ia pelas chamadas leis naturais, pregadas pelo liberalismo
econômico. E até então o sistema jurídico vigente não fazia a previsão de uma
intervenção no sentido de planificar a economia.
Segundo Henze[25][25], o Estado não atuava
como o “mestre de obras da ordem sócio-econômica” na visão daquele estado não
lhe era cabível a intervenção objetivada à ordem econômica.
As imperfeições do liberalismo cominado com o eterno conflito capital X
trabalho, somada a incapacidade de planejamento e legislativa de regular os
mercados acabou por produzir em alguns casos a supressão da concorrência,
gerando graves impactos financeiros.
Paul Hugon[26][26] cita Adam Smith em
discurso proferido em 1755 definiu três funções precípuas ao Estado: “Para
arrancar um Estado do mais baixo grau de barbárie e levá-lo à mais alta
opulência, bastam três coisas: a paz, impostos módicos e uma tolerável
administração da justiça”.
O modelo clássico liberal negava a idéia de poder econômico, contudo
seus detentores não pensavam o mesmo, e com isso conscientes de sua capacidade
de dominação dos mercados, passaram a agir de forma coordenada.
Com isto enfrentaria o Estado Liberal uma dura prova, já que baseado nos
ideais da Revolução Francesa de Igualdade Liberdade e Fraternidade encontrava
óbice ao ferir a igualdade e a liberdade, quando da intervenção desigual no
mercado.
Contudo a noção de igualdade também foi amadurecendo com o passar dos
anos até por que se viu que a igualdade que pretendia a lei, não era alcançada
com o nivelamento dos direitos, mais sim com a criação de mecanismos a fim de
proporcionar a garantia desses a todos.
O conceito trazido por Alexandre Faraco[27][27] delimita o interesse
de agir do Estado ao, de certa forma nefasto interesse privado de acumulação de
capital:
A regulação visa limitar a liberdade dos agentes econômicos, de forma a
afastar determinados efeitos indesejáveis de um sistema baseado nessa ação
livre. Assim, a atuação reguladora é necessária quando o agir dos agentes
econômicos, sustentando seus próprios interesses, é falho em alcançar
determinados resultados socialmente rejeitados.
Vê-se a partir de então a necessidade
de intervenção quando os interesses privados suplantam um ou vários interesses
coletivos, sejam eles públicos ou sociais. Acredito ser este o marco dosador do
dirigismo; contudo o conceito trazido pelo doutrinador não traz o caráter
preventivo da ação estatal, regramento este repisado na concessão de
antecipação de tutela jurisdicional.
Após rápida análise pode-se dizer que o Estado pode sim intervir
cautelarmente sob o domínio econômico não necessitando de motivação em fato já
ocorrido, mas sim na potencialidade de prejuízo coletivo. Tal entendimento é
explícito do CADE que por várias vezes impede, por exemplo, a fusão de empresas
que juntas iriam tomar fatia considerável do mercado em que atua.
Com isto é cabível incluirmos no conceito trazido além do prejuízo
consolidado a iminência deste, ou também a possibilidade do dano irreparável,
assim como a antecipação da tutela jurisdicional, teríamos a antecipação da
ação administrativa.
3.2.2 Função no estado moderno frente ao controle econômico
Após a leitura do primeiro capítulo onde definimos a abrangência do
Estado de Bem Estar Social (Wellfare State), temos a consciência de que é dever
do Estado moderno não somente realizar a viabilização das necessidades básicas
do chamado “Contrato Social” idealizado por Rousseau, mas também realizar o
controle sob a economia como forma de garantir a sustentabilidade do mercado e
o interesse social.
Definindo a relação entre o Estado Neoliberal e o mercado controlado nos
traz Washington P. A. de Souza[28][28]:
Na ordem Pública Econômica Neoliberal não se vai encontrar base para a
exclusão do mercado e da liberdade contratual, mas se procura garantir a sua
adaptação por meio de um quadro imperativo tendente a eliminar certas práticas,
especialmente as que se prendem a expedientes contratuais de autoritarismo
privado.
No mundo econômico atual é inegável e incontroverso que ao Estado
somando-se a iniciativa privada cabe as rédeas na elaboração de reformas
político-econômicas e sociais. Sendo inadmissível sua inércia, devendo este,
contudo ter cuidado para não ser vetor do desestímulo econômico, como estorvo a
iniciativa empreendedora.
Sobre a função do Estado moderno descreve J. Petrelli Gastaldi[29][29]:
O papel do Estado como agente regulador, deve ser cada vez mais eficaz.
O problema é como aumentar a competitividade e como tornar mais transparentes
tanto as decisões de investimento como as que afetam o consumo. Isto é como
torná-las controláveis pela sociedade e não somente pela burocracia. Certos
mecanismos de intervenção podem ser necessários para criar condições internas
de competitividade. Trata-se, portando, de uma questão de gradação e da escolha
de alternativas políticas que, seletivamente, assegurem o que é fundamental: o
interesse público.
Apesar de delongada a descrição do autor nos traz várias questões à
tona, por exemplo, a eficácia do Estado frente o dinamismo econômico atual, tal
problemática se dá pelo estado letárgico criado pelo excesso de burocracia
existente no poder público, cuja ação em muitas vezes se torna ineficaz dada a
morosidade de suas ações.
Outra questão fundamental proposta pelo autor é quanto à função do
Estado como precursor do desenvolvimento e não como empecilho burocrático e
intransponível, devendo este motivar os investimentos através da garantia
concorrencial e da repressão ao abuso do poder econômico.
Sob a função do estado frente à economia conclui Gastaldi[30][30]:
O Estado moderno deve
estar atento e consciente de seu papel regulador e de sua transcendental missão
de proporcionar à sociedade os instrumentos por ela reclamados para o
desempenho harmônico e solidário dos agentes econômicos. E em permanente
combate às eventuais pressões de grupos em manobras lesivas à livre iniciativa
ou aos interesses legítimos e éticos, individuais ou coletivos.
Quanto ao aperfeiçoamento do Estado moderno frente ao dinamismo
econômico descreve Washington P. A. de Souza[31][31]: Assim, do mesmo
modo que a atividade privada, na longa experiência do Liberalismo, pode
aprimorar-se a tal ponto que a empresa moderna disponha de uma verdadeira
máquina administrativa que faz funcionar o “poder econômico privado” [...],
também o Estado sente necessidade de se
aparelhar para tanto.
Novamente Grau[32][32], com sabedoria
inerente do Ministro, conclui sobre o contemporâneo dever deste cada vez mais
agigantado Estado:
A nova ordem econômica (mundo do dever ser), além de não exaurir no
nível constitucional – deixe isso bem vincado -, da antiga se distingue na
medida em que, ao contrário do que ocorre em relação a esta, compreende não
apenas, fundamentalmente, normas de ordem pública, mas também, em profusão
enorme, normas que instrumentam a intervenção do Estado na economia – normas de
intervenção.
Sacramentado, portanto está o dever do Estado além de propiciar o
estímulo econômico, a obrigação de instrumentalizar e efetivar formas de
controle à Economia com fins de permitir a livre concorrência.
3.3 FORMAS
3.3.1 Classificação da intervenção
Descreve o Prof. Egon B. Moreira “Através dos mecanismos jurídicos
intervencionistas, o Estado se insere no domínio econômico privado buscando
produzir resultados macro ou microeconômicos diversos daqueles que adviriam
caso intervenção não houvesse.”
É quanto aos mecanismos jurídicos de que se refere o Prof. Egon que
pretendemos nos debruçar, contudo o estudo dos tentáculos
estatais sob a esfera do mercado pode se tornar um tanto quanto
complexo, dada o inchaço diversidade de legislação esparsa constante no Estado
Brasileiro.
Entretanto o objetivo do estudo não é aprofundar cada uma das formas
existentes, mas sim estabelecer um panorama geral dos instrumentos legais
disponíveis ao Poder Estatal, para que estabeleça a regulação, intervenção ou
estímulo do mercado.
A doutrina nacional traz diversas classificações quanto às formas
possíveis de intervenção, adotamos algumas correntes predominantes afim prestar
suficiente esclarecimento sobre o tema.
Segundo classificação estabelecida por Luís E. Schoueri[33][33] as formas de
intervenção podem ser:
a) No domínio econômico:
quando a intervenção se dá de forma direta, nesta forma o Estado assume a
característica de Estado Empresário. Segundo Moncada[34][34]: “forma de
intervenção que faz do estado um agente económico principal, ao mesmo nível do
agente econômico privado”. O estado toma para si a atividade até então de
caráter privado, atuando em regime de monopólio ou participação no setor.
b) Sob o domínio econômico: é
forma indireta, tratando-se de um regime de estímulos, limitações ou ordens, o
Estado neste caso toma a função de timoneiro da atividade, no sentido de
direcioná-la conforme seu interesse e não agindo diretamente sob a atividade e
decisão empresarial.
A presente classificação também é adotada por Eros Roberto Grau[35][35], contudo define a
Atuação Direta como Atuação por Absorção
ou Estrita e a chamada Indireta ou em sentido
amplo.
Com relação ao arcabouço legal diz-se que a atuação em sentido estrito
corresponde aos casos do Art. 173, da Carta Magna de 1988, que prevê a título
de exceção a exploração de atividade econômica diretamente pelo Estado.
Cita o autor que o ditame Constitucional acerca da intervenção em
sentido amplo seria o referido no Art. 174, caput,
que direciona o Estado no sentido de “agente normativo e regulador da atividade
econômica [...]”[36][36].
Outra classificação adotada pelos autores é quanto à cogência das normas
cuja breve introdução fora apresentada no item 3.1, elas podem ser dividir em:
Intervenção por direção ou indução.
A intervenção por direção segundo Grau[37][37] se dá quando “o
estado exerce pressão sobre a economia, estabelecendo mecanismos e normas de
comportamento compulsório para os sujeitos da atividade econômica[...]”.
Nesta modalidade o Estado intervém na economia mediante comandos
imperativos, que dotados de cogência, são impositivos a atividade privada, regrando
o comportamento dos mesmos de forma específica.
Como exemplo toma-se o tabelamento ou congelamento de preços, no qual o
agente privado não tem outra opção de conduta senão a pré-estabelecida pelo
Estado.
Quanto ao segundo modo de intervenção, Grau descreve como uma forma de
indução e não direção, diferenciado através do caráter prescritivo e não mais
cogente como na forma dirigista; a indução passa a ser norma dispositiva,
segundo Modesto Carvalhosa[38][38] “levá-lo a uma opção econômica de
interesse coletivo e social que transcende os limites do querer individual”.
(grifo nosso)
Diz-se que na indução não é interesse o afastamento do mercado, mas sim
o pressupõe para que realize então a sugestão
implícita do Estado.
Ou seja, o que no dirigismo chamaríamos de comando, agora na indução
chamamos de convite. A indução é a forma da lei despertar o interesse privado
ao objetivo público do Estado. Em que ao destinatário da norma podem restar
inúmeras opções, contudo este é de certa forma seduzido e por conseguinte passa
a aderir espontânea e voluntariamente ao conteúdo normativo.
Do ponto de vista da ciência das finanças assevera Shoueri[39][39], que é preferível a
adoção de medidas de direção ao invés dos incentivos e estímulos, já que os
primeiros produziriam efeito imediato, não dependendo aqueles da decisão
privada.
Aprofundando-se na descrição das classificações o doutrinador diferencia
as modalidades de intervenção por indução as quais chama de o que chama Incentivos de Desestímulos; aquele agindo segundo estímulo criado pelo Estado de
forma a criar vantagens adicionais ao que agirem de acordo com a norma, e que
sem esta não seriam obtidos. Descrevendo o desestímulo conceitua que o Estado
imputa aos que não agem conforme sua “vontade” um gravame ou custo que sem a
norma não lhe seria imputado.
Já o doutrinador Luís S. Cabral[40][40] descreve três
momentos distintos na ação estatal sob o domínio econômico os quais: o
intervencionismo, o dirigismo e a planificação. Dentre os dois primeiros há uma
diferença qualitativa segundo o autor, tendo em vista que somente o dirigismo,
característico do pós-guerra, pressupõe uma atividade (coordenada) em prol da
obtenção de certos fins, ao qual o empirismo adotado pelo intervencionismo não
alcançava.
Já a planificação seria um “dirigismo por planos” que é diferenciada
pelo grau de racionalização mais apurado existente na planificação.
3.3.2 A Intervenção através dos tributos
É clara a importância do estudo dos diferentes instrumentos de
tributação para que possamos compreender esta que em meu julgamento é a
principal forma de intervenção estatal no domínio econômico.
Conforme sábias palavras de Régis Fernandes de Oliveira [41]:
“Desvirtua-se a tributação para o alcance de outra finalidade, isto é, não para
abastecer os cofres públicos de dinheiro, mas para constranger ou obrigar
comportamentos.”
Classifica-se estas normas como extra-fiscais, ou seja, são as normas
tributárias que não tem como única e exclusiva razão de ser a tomada de capital
privado necessário á manutenção do Estado, mas também a prevalência dos
interesses públicos frente aos privados.
Nos sub-tópicos descreverei as espécies tributárias contempladas no
sistema brasileiro, em cada um dos tópicos faremos diminuta descrição sobre o
tributo em foco, em seguida as considerações no tocante a sua utilidade e
cabimento em sede de intervenção.
a) Impostos:
Definindo o conceito de imposto citarei o texto legal do Código
Tributário Nacional (CTN) em seu Art.16: “Imposto é o tributo cuja obrigação
tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal
específica, relativa ao contribuinte”.
Com esta definição trazida pelo CTN, percebe-se que na verdade o Imposto
é uma espécie de coringa trazido pela legislação, já que se pode instituí-lo
sem qualquer contraprestação cabível ao Estado.
A razão de sua utilização pelo governante vai desde a “mera” função
arrecadatória até, com efeito, para o estudo presente a Intervenção no Domínio
Econômico.
É inconteste na doutrina pesquisada a utilização do imposto como a
principal forma (tributária) de intervenção no domínio econômico. Seja pela
abrangência criada pelos diversos fatos geradores que os instituem, ou seja,
pela flexibilidade de cobrança que lhes é peculiar; o que não ocorre com as
taxas por exemplo.
Com isto o imposto se torna além de importantíssimo instrumento de
auferir capital, também uma ferramenta de estímulo e desestímulo a certas
condutas estabelecidas na política econômica, estando somente limitado as
normas de instituição.
Exemplo prático da extrafiscalidade dos impostos, no direito brasileiro
é a instituição do Imposto de Importação e Exportação. Os quais influem
diretamente sobre a conduta privada, em alguns casos chegando a inviabilizar
totalmente o comércio de certas mercadorias.
O entendimento da extrafiscalidade dos impostos é notável mesmo no
Superior Tribunal de Justiça, que ao proferir acórdão descreve os limites
legais da tributação:
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial. TRIBUTÁRIO. IMPOSTO SOBRE PRODUTOS
INDUSTRIALIZADOS - IPI. AÇÚCAR DECANA. POLÍTICA NACIONAL DE PREÇOS UNIFICADOS.
LEI 8.393/91. DECRETO 420/92. EXTRAFISCALIDADE. 1. Cessada a política nacional
de unificação dos preços do açúcar de cana, não se retorna ao regime anterior
em que havia "tributação pela alíquota zero", porquanto a função extrafiscal, revelada no caso dos
autos, autoriza o Poder Executivo a fixar as alíquotas, respeitadas as
disposições legais, em prol do interesse nacional. 2. O art. 2º da Lei 8.393/91
não impôs taxativamente a fixação da alíquota em 18% (dezoito por cento), mas
apenas explicitou que esta não poderia ser fixada em percentual superior. 3.
Recurso especial conhecido e improvido. Acórdão em Recurso Especial n. 437666 /
PR. Min. Relator: Luiz Fux DJ 19.05.2003 p. 131 Acesso em: 18/04/2007
Outro exemplo flagrante da possibilidade do poder indutor está na
progressividade no tempo do Imposto Territorial e Predial Urbano (IPTU), de
acordo com a norma do Art. 182, § 4º, II que determina aos proprietários de
imóveis urbanos a adequação e conformidade com os planos diretores criados
pelos Municípios.
Em que pese a não adequação ao estatuto (Plano Diretor) fica autorizado
o Estado a intervir, de certa forma a “convidar” o interesse privado à adequação
ao interesse público, e não de forma impositiva, como no caso do inciso I, que
prescreve o parcelamento do solo.
b) Taxas:
De simples compreensão e o conceito de taxa nos é trazido por Luiz E. da
Rosa Jr.[41][42]:
Taxa é um tributo vinculado e, portanto, a sua hipótese de incidência
definida em lei deve depender de uma atividade estatal específica relativa ao
contribuinte, ou seja, de uma ação estatal que acarrete ao contribuinte o gozo
individualizado do serviço público.
Hugo de Brito Machado[42][43] evidencia a
diferença entre as taxas e impostos:
Enquanto o imposto é uma espécie de tributo cujo fato gerador não este
vinculado a nenhuma atividade estatal específica relativa ao contribuinte, a
taxa, pelo contrário tem seu fato gerador vinculado a uma atividade estatal
específica relativa ao contribuinte.
Vemos então que a instituição das taxas está adstrita uma atividade ou
oferta de serviço estatal, em que o cidadão pagador recebe um benefício estatal
e por este retorna aos cofres públicos certo valor pecuniário.
Ampla é a discussão sobre o cabimento do uso das taxas como forma de
intervenção. Se considerarmos que a taxa deve essencialmente obedecer ao
princípio da equivalência, tal instituto não é de utilidade ao Estado, pois
encontra barreira ao justificar o custeio da prestação pública ao particular,
em que no caso de indução econômica extrapola os limites do custo e passa a ter
característica extrafiscal.
No sentido do caráter contraprestacional aponta Ricardo Lobo Torres[43][44] ao afirmar que o
valor da taxa deve ser: “O rateio do custo da prestação entre todos os
beneficiários.”
Também entendendo desta forma José Eduardo Soares de Melo[44][45]: “Só se admite a
taxa para fazer face ao custo, devendo ocorrer perfeito equilíbrio entre o ônus público e o desfalque patrimonial
dos particulares.” (grifo nosso)
A doutrina, no entanto, passa também a conceitos mais flexíveis como
descrito por Aires Barreto[45][46]: “O valor da atuação
poderá estar representado pelo custo efetivo, presumido, estimado, arbitrado ou
social da atuação.”
Ao justificar o quantum da
taxa Barreto estende ao custo presumido, estimado ou social, ou seja,
excepcionando o custo efetivo da prestação, com isto abrindo precedente para o
Estado realizar cobrança diferida do valor correspondente ao empregado no
serviço.
Outra corrente encontrada na doutrina se desprende do conceito de
contraprestacional justificado nas palavras de Alcides Jorge Costa[46][47]:
O montante da taxa não afeta sua natureza. A taxa, como o tributo que é,
pode e deve adequar-se à capacidade contributiva do contribuinte e pode ser
utilizada como instrumento de política tributária, para – sobretudo em relação
ao poder de polícia – dificultar certas atividades ou, de modo geral,
restringir o acesso a certos serviços públicos.
Incluindo a taxa como instrumento de política tributária o doutrinador
admite a possibilidade de que o Estado altere os montantes pecuniários das
taxas sem qualquer justificação financeira vinculada ao objeto da taxa, mas
apenas exarando a vontade de política tributária.
Sopesando os entendimentos da doutrina, recorro ao texto Constitucional[47][48] em seu Art. 145, §
2º As taxas não poderão ter base de cálculo própria de impostos. Através da
análise do parágrafo, podemos concluir que não tem a taxa qualquer
característica de imposto, sendo assim é autônoma em suas regras de
instituição.
Se considerarmos a obrigatoriedade do caráter divisível da taxa temos,
por conseguinte, que o valor estipulado deve obrigatoriamente ter correlação
com o benefício prestado pelo Poder Público, pois em não sendo assim não
haveria que obedecer o princípio da divisibilidade, assemelhando-se assim ao
imposto.
Em decisão proferida pelo Egrégio Tribunal de Justiça de Santa Catarina,
em Mandado de Segurança, vemos o entendimento exposto primeiramente sendo
praticado, no caso concreto, frente à extinta Taxa de Iluminação Pública – TIP,
por não estar adequada ao preceito constitucional, decisão cuja ementa
colaciono:
BRASIL. Tribunal de Justiça de Santa Catarina. TAXA DE ILUMINAÇÃO
PÚBLICA - LEI Nº 1.760/80 DO MUNICÍPIO DE FLORIANÓPOLIS - REVOGAÇÃO POR
INCOMPATIBILIDADE COM A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 Com o advento da nova ordem
constitucional, operou-se a imediata revogação de toda a legislação anterior
com ela incompatível. TAXA DE
ILUMINAÇÃO PÚBLICA - LEIS NºS 3.169/88, 3.185/89, 3.499/90 E 3.944/92 DO
MUNICÍPIO DE FLORIANÓPOLIS - INCONSTITUCIONALIDADE A taxa de iluminação
pública, por não atender aos requisitos da especificidade e divisibilidade, fere
o disposto no art. 125, II, da Constituição Estadual - em simetria com o art.
145, II, da Carta Magna -, não podendo ser cobrada pelo Município que, para o
custeio de tal serviço, deverá valer-se da receita derivada dos impostos.
Acórdão em Mandado de Segurança n. 99.010038-3. Relator Des. Eder Graf.
Disponível em:
http://tjsc6.tj.sc.gov.br/jurisprudencia/VerIntegra.do?p_id=A
AAG5%2FAAHAAABIkAAB&p_query=Taxa+de+ilumina%E7%E3o+p%FAblica&corH=FF0000
Acesso em: 04/05/2007
Leva-nos estas considerações a interpretação constitucional que
estabelece a exigência da divisibilidade, ao entendimento que ficaria vedado ao
poder público, a instituição ou alteração de valores cobrados, que não guardem
relação quanto ao custo da prestação do serviço público. Sendo assim, não útil ao Estado com forma de
intervenção.
c) Contribuições:
A doutrina subdivide as contribuições em duas espécies, contribuições de
melhoria, a qual não atentará o presente estudo, e contribuições ditas sociais
as quais passamos a descrever.
Segundo Hugo de Brito Machado[48][49] as contribuições
sociais tomam forma ora de taxa, ora de imposto sendo fonte de discussão
interminável dentre os experts do tema, contudo o conceituar o tema descreve:
“espécie de tributo com finalidade constitucionalmente definida, a saber,
intervenção no domínio econômico, interesse de categorias profissionais ou
econômicas e seguridade social.”
Com isto é explicito que as contribuições são tributos que mereceram
atenção especial por parte do constituinte ao determinar sua função, função
esta não meramente arrecadatória, mas sim parafiscal (seguridade social,
categorias profissionais) para algumas e extrafical para outras.
Quanto ao regime jurídico adotado para as contribuições segundo Marcelo
Alexandrino[49][50] que podem ser
instituídas por meio de lei ordinária, devem ter fatos geradores e base de
cálculo próprios de impostos.
A contribuição de intervenção no domínio econômico:
Diz-se que as contribuições de intervenção são tributos, espécie do
gênero contribuições especiais “instituídas com o propósito de custear a
intervenção da União no domínio econômico. Observa-se que a finalidade do
tributo é posta como elemento do seu conceito; logo, não se pode estudar a
competência para a instituição desses tributos sem analisar sua destinação.”
Conforme assevera Amaro Luciano [51].
Como as outras espécies de contribuições, a de Intervenção se tipifica
no Artigo 3º do Código Tributário Nacional, sendo classificada, portanto como
tributo. Apesar de o ditame constitucional elencar somente as contribuições de
melhoria, no Art. 145, III, excluindo do rol de tributos a contribuição de
Intervenção no Domínio Econômico (CIDE).
Muito embora não explícita no Art. 145 as contribuições de intervenção
no domínio econômico estão previstas no artigo 149 da Constituição Federal:
Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de
intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais e
econômicas, como instrumento de atuação nas respectivas áreas, observado o
disposto nos arts. 146, III, e 150, I e III, e sem prejuízo do previsto no art.
195, par. 6º, relativamente às contribuições a que alude o dispositivo.
Segundo a doutrina, tem como gênero de Contribuição Especial, três
especificidades: Hipótese de Incidência desvinculada da atuação estatal,
produto da arrecadação que visa atender a uma finalidade específica
(intervenção), e a não previsão de devolução do valor arrecadado.
Como os demais tributos estão as CIDES limitadas aos preceitos de não
confisco, legalidade, proporcionalidade, etc... todos elencados em nossa Carta
Magna, quando se refere a palavra genérica “Tributo”. A competência para sua
instituição é privativa da União, conforme transcrito.
A finalidade da instituição de uma CIDE se dá no momento em que o Estado
visa restabelecer a ordem econômica em determinado setor, conforme princípios
elencados no Art. 170 da Constituição Federal. Com isto quando há um
afastamento entre o conteúdo principiológico estabelecido e a realidade do mercado,
cria-se a necessidade da intervenção.
Caso também de instituição de Contribuição para Intervenção, se dá ao se
verificar que determinada atividade econômica não se desenvolve de forma plena,
gerando assim outra razão para a intervenção.
Não está o Estado limitado quanto ao campo de atuação no domínio
privado, pois a norma não prescreve esta ou aquela atividade a serem passíveis
de intervenção, mas deixa a critério da política econômica estabelecer as reais
necessidades. Contudo conclui-se que não é cabível que o Estado institua CIDE
sob atividade exercida por ele, através de monopólio. Conclui-se então que está
limitado a atividade exclusivamente privada.
Verifica-se na doutrina que o produto da arrecadação de determinada
CIDE, fica com sua aplicação adstrita ao ramo que o “financia”. Com isto
impõe-se mais uma limitação ao Estado quando da instituição da contribuição.
Conclui o tema Thiago D. Vinha[50][52], em tese de seu
mestrado ao descrever as CIDEs:
A CIDE é um tributo promotor de mudança social. Possibilita a
intervenção do Estado nas atividades econômicas, procurando realizar políticas
públicas voltadas para preservar o equilíbrio do setor, de forma que este possa
cumprir com seus objetivos sociais.
3.3.3 Breve crítica ao sistema de tributação brasileiro
A amplitude da relação entre a intervenção estatal e a ferramenta
operacional da tributação é evidente, e ainda mais explícita se considerarmos
alguns fatos do modelo “tupiniquim” de apropriação de um Estado Megalomaníaco
frente à economia, que passo a demonstrar.
Considerando os dados de estudo publicado recentemente pelo Instituto
Brasileiro de Planejamento Tributário (IBPT)[51][53], o Estado Brasileiro
expropria do particular cerca de 35,21%
do Produto Interno Bruto – PIB no ano de 2006, levando em conta que o PIB
indica a quantidade de riqueza produzida no país, podemos chegar a conclusão de
que nos assemelhamos aos regimes pré-comunistas, onde o Estado se torna o
grande detentor do capital produzido.
Traçando um comparativo com outros Estados, nos mais diversos
continentes temos alguns dados em relação a carga tributária em alguns países
no ano de 2004, a brasileira quase equivalente à carga dos seguintes países:
Portugal (34%); Espanha (35,6%); Suíça (31,3%); Reino Unido (35,9%); Islândia
(36,7%); Holanda (39,3%); Alemanha (36,2%); além das duas maiores economias do
mundo, ou seja, Estados Unidos (28,9%) e Japão (27,3%).
Aprofundando-se no estudo escrito por Ives Gandra da Silva Martins[52][54] perde o Brasil,
apenas para a França (44,2%), Itália (41,1 %), Áustria (44,1%), Bélgica
(46,2%), Dinamarca (49,4%), Noruega (43,1%), Suécia (50,6%) e Finlândia
(45,9%), há que levar em conta que nos países citados o aparato estatal de
serviços disponível aos cidadãos é geometricamente maior que o brasileiro.
Para tornar possível a incrível marca, que supera um terço do PIB, de
tributação o Estado, segundo mandamento constitucionais, tem de se valer de um
arcabouço de legislação, cuja transformação é numerosa. A título de curiosidade
trazemos dados quanto ao número de leis em matéria tributária editadas entre o
período de 1988 a 2004 temos que somente na esfera federal foram publicadas
mais de 23 mil normas em matéria tributária, segundo o IBPT[53][55].
Não bastasse vultuosidade que é obtida pelo Estado através do tributo, o
sistema tributário brasileiro se torna um dos mais complexos do mundo, em que
em um só país são instituídos cerca de 80 diferentes tributos (excluídos o
Laudêmio, pedágio e as tarifas públicas) conforme levantamento realizado pelo
Portal Tributário[54][56].
Tal caos tributário leva ao completo desestímulo por parte de
investidores e empresários que se vêem reféns de um sistema complexo
desorganizado e injusto, não contanto com o Estado com fomentador da economia,
mais sim como vilão do sistema econômico.
Outra notável forma de intervenção econômica é a que alguns autores
chamam de intervenção direta em que o Estado apropria-se de nicho que por
natureza seria privado e desenvolve atividade econômica como se “empresário”
fosse.
A atividade estatal, agora figurando como empresário ocorre em duas
formas distintas, e por regimes jurídicos diversos.
a) Sociedades de
economia mista:
Foram idealizadas para que o capital privado, em muitas vezes limitado,
não necessitasse arcar com a totalidade do custo empreendido na atividade, á
ampliação de infra-estrutura.
Conceituando as Sociedades de economia mista o conceituado doutrinador
administrativista Hely L. Meireles[55][57]:
[...] são pessoas jurídicas de Direito Privado, com participação do
Poder Público e de particulares no seu capital e na sua administração, para a
realização de atividade econômica ou serviço de interesse coletivo outorgado ou
delegado pelo Estado.
Segundo o doutrinador assim como sociedade como pessoa jurídica
privada, a sociedade de economia mista
deverá realizar em seu nome e por sua conta e risco, a atividade de múnus
público.
Nesta espécie torna-se o empresariado sócio do Estado e vice-versa, com
isto explorando atividade econômica conjuntamente, porém com interesses
colidentes. O particular com o intuito de ver seu capital investido auferir
lucros e acumular capital, o Estado com metas de interesse social.
Quanto ao regime jurídico “sujeita-se ao próprio das empresas privadas,
inclusive quanto ás obrigações
trabalhistas e tributárias”[56][58], contudo são
instituídas por Lei específica e tomam a forma das Sociedades Anônimas (SA), no
caso das Empresas Federais, contudo não há forma prescrita para as demais
esferas estatais.
É imperativo nas Empresas de Economia Mista que o Estado participe do
comando da empresa, devendo resguardar para si a maioria do direito a voto. Com
isto garantindo a consecução dos interesses públicos da sociedade.
Quanto à importância das sociedades de economia mista relata Souza[57][59] “[...] constitui,
portanto, no Direito Positivo Brasileiro, um instrumento de intervenção do
Estado no domínio econômico, para a efetivação da política econômica, e não
apenas de apoio a ação do particular.”
b) Empresas Públicas:
Novamente recorrendo ao conceito de Hely L. Meireles[58][60], agora quanto às
empresas públicas:
[...] são pessoas jurídicas de Direito Privado criadas por lei
específica, com capital exclusivamente
público para realizar atividades de interesse da Administração instituidora
nos moldes da iniciativa particular, podendo revestir qualquer forma e
organização empresarial. (grifo nosso)
Diz-se que as empresas públicas são as mais modernas instituições
paraestatais, geralmente destinadas à prestação de serviços ou atividades de
interesse do coletivo ou do próprio Estado.
Temos nos moldes da Empresa Pública a totalidade do capital investido
pertencente ao Estado e sujeitando-se a mesma ao controle, interesse e direção
deste, ao contrário das empresas privadas que agem livremente.
A empresa pública atrai para si diversas formas de controle do Estado,
que vão desde o administrativo, passam pelo financeiro e acabam no controle
legislativo. Tamanha quantidade de regulação visa à correta e eficaz gestão da
coisa pública, bem como a efetividade na administração do interesse público,
sem o qual não existiria.
Com isto é clara a atuação estatal frente ao domínio privado no que
tange as Empresas Públicas, uma vez que são criadas exclusivamente para a exploração
de atividade ou serviço de interesse público mas, que, contudo não são inerente
de órgãos estatais diretamente vinculados a administração pública.
AGÊNCIAS REGULADORAS
História
Tem-se como sendo inglesa a idéia de Agencia Reguladora, remetendo-se
aos idos de 1930, após isto os então colonizados Estados Unidos aderiram a
idéia, e iniciaram nos anos 80 a criação de uma série de Agencias, o que por
fim acabou criando um emaranhado legislativo que dificultou sua integração em
um plano econômico maior.
Contudo o sistema brasileiro acabou por adotar o modelo francês,
conforme assevera Alexandre de Moraes[59][61], o que
consequentemente delineou traços de centralização administrativa e forte
hierarquia.
Ao contrário do que possa parecer o conceito de agencia reguladora no
Brasil já é bastante antigo datando, segundo os autores do tema, desde o Estado
Novo, governo este que passou a planejar a nacionalização de setores
econômicos.
Conceito
Segundo Franco Sobrinho[60][62] o ideal de regulação
do mercado surge com a responsabilidade do Estado para com o serviço prestado
pelas empresas: “poder público, em absoluto não abandona a paternidade na
execução dos serviços públicos, mesmo delegados porque não desaparece o risco
de sua responsabilidade”.
Sob outro prisma discorre Oswaldo A. Bandeira[61][63]:
Esse controle diz respeito aos aspectos técnico e econômico do serviço,
que devem ser adaptados às épocas em que este está sendo prestado, sofrendo,
por conseguinte, as alterações impostas pelas exigências objetivas do público e
as necessidades decorrentes das novas condições e por outras situações de
prestação do serviço.
Se prevalecesse orientação diversa, pela qual se entendesse que a organização e funcionamento do serviço, fixados na época da outorga da concessão, não pudessem ser alterados segundo o bem público, o instituto da concessão como processo de execução deveria ser eliminado, pelo fato de constituir sistema contrário ao interesse coletivo e significando esse interesse a razão de ser do serviço instituído.
Se prevalecesse orientação diversa, pela qual se entendesse que a organização e funcionamento do serviço, fixados na época da outorga da concessão, não pudessem ser alterados segundo o bem público, o instituto da concessão como processo de execução deveria ser eliminado, pelo fato de constituir sistema contrário ao interesse coletivo e significando esse interesse a razão de ser do serviço instituído.
Outra descrição, agora trazida por Tércio Sampaio Ferraz Jr.[62][64]:
Representam a substituição do modelo de gestão com base em controles
formais e na intervenção direta, pelo modelo regencial, com base na avaliação
de desempenho e intervenção condicionalmente da eficiência. Ou seja, nem o
Estado promotor de benefícios sociais e econômicos, mas o Estado regulador que
contribui para o aprimoramento das eficiências de mercado.
Compreendidos os conceitos trazidos podemos esboçar uma descrição das Agencias
Reguladoras como sendo entes vinculados ao Poder Público, que exercem poder de
intervir na iniciativa privada, nos casos e ramos em que esta merecer especial
atenção do Estado, ante sua função social, visando à eficácia do serviço
prestado.
Modelo implantado no
Brasil
As Agências Reguladoras no país adoraram forma de Autarquias de Regime
Especial, sendo integradas a administração indireta, sendo diretamente
vinculadas ao Ministério competente para tratar da respectiva atividade,
contudo, apesar de dotadas de independência administrativa e conforme Moraes[63][65], há presença de
subordinação hierárquica.
Segundo ditame Constitucional, as autarquias somente poderão ser criadas
mediante lei autorizativa específica a este fim, e esta depois de criada por
lei, deverá obedecer ao princípio da especialidade, sendo vedado o afastamento
de suas finalidades descritas na lei.
Salienta Odete Medauar:
Com a extinção total ou parcial do monopólio estatal de alguns serviços
públicos e outras atividades e com a transferência total ou parcial, ao setor
privado da execução de tais serviços e atividades, mediante concessões,
permissões ou autorizações, surgiram no ordenamento brasileiro as respectivas
agencias reguladoras.
Descreve-se como uma das inovações das Agencias, a maior independência
frente ao Poder Executivo, o que em um país de alternância de poder constante,
bem como a falta, em alguns casos, de planejamento a longo prazo, torna-se
vantagem na medida em que não fica mais o mercado refém das vontades ideológicas
de um governo transitório.
Finalidade
A função das agências reguladoras frente ao desenvolvimento da sociedade
está em tornar-se “uma opção de organização estatal para minorar problemas e
dificuldades gerados pela ampliação da complexidade social e transformação das
funções reservadas ao Estado”, discorre Marçal Filho”[64][66].
Para o autor as Agências devem regular,
normatizar, controlar, e fiscalizar
as atividades que quando exploradas por particulares, tendem ao interesse
público.
Relata Paulo R. F. Motta[65][67], que as Agências têm
o papel de conciliar três interesses diversos, os econômicos do concessionário
(que na função de investidor privado visa auferir lucros), os políticos do
poder concedente (que como função inerente ao Estado deveria visar o interesse público), e do
usuário (também econômico, contudo sendo o lado mais fraco do triangulo).
Descreve também o autor que o surgimento das Agencias Reguladoras só
pode se dar em regimes capitalistas, onde é cabível a intervenção estatal reguladora
no sentido de dar um caminho a atividade privada.
Descrevendo a atividade Estatal e de regular os mercados Álvaro A. P.
Mesquita[66][68] expõe:
[...] a função regulamentar consiste em disciplinar uma atividade
mediante a emissão de atos ou comandos normativos, a função reguladora ou a
regulação estatal, além de envolver a função regulamentar, envolve as
atividades de fiscalização, de poder de polícia, adjudicatórias, de
conciliação, bem como a de subsidiar e recomendar a adoção de medidas pelo poder
central no ambiente regulado.
O conceito bastante minucioso trazido pelo autor reflete o poder da
regulação do Estado mediante as Agências Reguladoras, que segundo sua descrição
disciplina a atividade privada por diversas formas.
Segundo Sérgio Nelson Mannheimer[67][69], as Agências têm
múltiplas tarefas a serem executadas cada qual em seu setor de atuação dentre
as quais:
O controle de tarifas (visando assegurar o equilíbrio econômico e
financeiro dos contratos);
Universalização do serviço (visando o atendimento do maior número de
parcelas da população);
Fomento da competitividade (nas áreas que não haja monopólio natural);
fiscalização do contrato concessionário; e finalmente o
Arbitramento dos conflitos entre as partes envolvidas (tomadores do
serviço, poder concedente, concessionários, a população como universalidade e
investidores potenciais)
Com isto as Agências Reguladoras são um
instrumento de grande valia, na regulação de mercados, ao constatarmos as
múltiplas funções, atuando como tentáculos do Estado, sob o domínio do mercado
privado.
CADE – Conselho
Administrativo de Defesa Econômica
A instituição foi criada em 1962, contudo foi sido transformada em
Autarquia sob controle do Ministério da Justiça no ano de 1994, para
especificamente exercer o controle concorrencial no país.
Sobre a função do Conselho a própria instituição descreve em seu sítio
eletrônico [70]:
O CADE é a última instância, na esfera administrativa, responsável pela
decisão final sobre a matéria concorrencial. Assim, após receber os pareceres
das duas secretarias (Seae e SDE) o CADE tem a tarefa de julgar os processos. O
órgão desempenha, a princípio, três papéis: 1. Preventivo, 2. Repressivo, 3.
Educativo
Segundo o Art. 7 da Lei 8.884/94 compete ao CADE dentre outras
atribuições a de decidir sobre a existência de infração à ordem econômica, bem
como aplicar as penalidades previstas na lei; requisitar documentos e
informações a órgãos públicos e particulares, etc.
A atribuição trazida pela Lei impõe ao CADE a forma de um guardião da
economia e da concorrência, dando a este o poder decisório, e investigatório.
Como também assegura a execução de suas decisões através do Poder Judiciário.
Explana sobre a função do CADE, Walter N. da Silva Jr.[68][71]:
“órgão administrativo técnico, que tem como escopo a prevenção e
repressão das práticas anticoncorrenciais, com poder para aplicação de sanções,
cuja finalidade é a preservação da economia nacional e do bem comum, em atenção
ao consumidor ou usuário final.“
É evidente que, em se tratando de órgão técnico, e não político, as suas
decisões não são discricionárias. Elas
são vinculadas não no sentido de subsunção à lei, mas aos critérios científicos
que devem ser levados em conta no exame da matéria tratada.
Fica evidente a importância de um órgão que visa preservar uma
concorrência sadia que é fundamental para um país que está entrando em um
regime de mercado.
Recentes decisões tomadas por este órgão, como o caso das Cervejarias e
Nestlé X Garoto são prova de sua ativa intervenção no mercado, principalmente
no tocante das fusões entre grandes empresas que visam dominação do setor em
que atuam.
3.4 EFICÁCIA E MOTIVAÇÃO DA INTERVENÇÃO ESTATAL
O presente título tem por objetivo traçar quais as condutas do setor
privado que merecem a atenção do aparelho estatal, para que este desencadeie
uma medida interventiva, visando reduzir ou eliminar os seus efeitos, ou em
outro viés, ampliar e distribuir atividade econômica específica.
Dito isto, podemos dividir o tema em duas vertentes para qual o Estado é
mobilizado, uma no sentido de minimizar conduta lesiva ao interesse coletivo, o
qual Shoueri[69][72] denomina de
“motivação de caráter negativo”, a classificação adotada pelo autor se
subdivide no que chama de cinco “falhas”, que iremos descrever adiante.
Mobilidade dos fatores: consiste na premissa
que para o regular funcionamento do mercado a oferta e a demanda devem estar
ajustadas equilíbrio. Contudo quando o mercado reage de forma a se mover em
direção a uma exclusivamente, ou seja, a locomoção da oferta para a procura ou
vice-versa, com velocidade superior a possível absorção do mercado, temos o
prejuízo ao sistema econômico.
A atividade estatal deve viabilizar a “velocidade compatível” ao
mercado, seja pela atuação direta do Estado como vultoso comprador ou vendedor
de produtos e serviços, seja por meio indireto quando o Estado conduz os
agentes econômicos ao comportamento desejado. A exemplo a majoração ou
diminuição de tributação sobre certo produto, o que ocasiona maior ou menor
procura de acordo com a variação de preço.
Acesso a informação: Também é requisito ao
perfeito funcionamento da “mão invisível” do mercado, o acesso, tanto dos
produtores quanto dos consumidores, a informações sobre a atividade, produto ou
serviço comercializado, como características dos produtos, condições de sua
negociação.
Neste sentido o Estado age de forma a criar legislação como a
consumerista que visa obrigar o esclarecimento dos potenciais clientes quanto
ao preço, pesos, medidas, juros, etc.
Concentração econômica: o mecanismo de mercado
pressupõe para seu bom funcionamento um numero elevado de consumidores, bem
como de produtores, para que frente a concorrência criada possa-se estabelecer
o preço conforme as leis da oferta e da procura, senão vejamos se em
determinado setor produtivo temos apenas um grande produtor ou comprador, tende
este a impor vontades particulares frente ao mercado, que fragilizado ante sua
vultuosidade acaba por ceder. O que prejudica em muito o mercado e conseqüentemente
o interesse público.
A solução para a concentração está na aplicação de normas indutoras, que
visem à diversificação dos produtores ou compradores, bem como a adoção de
normas antitruste.
Iremos abordar as diferentes formas de concentração, bem como a
legislação pátria vigente em título próprio do próximo capítulo, descreveremos
com isto as diversas faces do abuso do poder econômico.
Externalidades: O autor descreve como
resultado indireto da atividade econômica, por exemplo a geração de empregos,
classificam-se como positivas e negativas, sendo as positivas aquelas que somam
ao interesse comum, já as negativas que geram prejuízo, assim como a poluição
ambiental.
Assim sendo temos que no Estado moderno temos vigente o princípio do
Poluidor Pagador, em que o Estado produz um “freio” atividade privada ao
infringir alto custo ao produtor, que quando repassado ao consumidor final
desaquece a produção da empresa.
Bens Coletivos: Usualmente tais bens são
classificados como coletivos ou públicos, e estes são oferecidos pelo próprio
Estado, a falha consiste na não individualização de sua oferta. Para a correção
de tal falha o Estado detém novamente o poder de incentivo no sentido de
promover isenções por exemplo em atividades culturais.
O presente capítulo tem por objetivo dissertar quanto ao arcabouço
jurídico pátrio concernente a regulação dos mercados privados. Bem como tecer
breves comentários sobre a legislação pertinente e seus meandros.
4.1 PRINCÍPIO DA LIVRE INICIATIVA E CONCORRÊNCIA X REPRESSÃO DO ABUSO DO
PODER ECONÔMICO
Conforme assevera a doutrina Constitucional, é freqüente o choque de
princípios notadamente em uma Magna Carta tão abrangente quanto à brasileira.
Vê-se no texto maior criação do conceito de livre concorrência e
iniciativa, haja vista que não constava das constituições anteriormente
promulgadas, contudo esta surgiu com certas reservas, tendo sido relativizada
pelo texto constitucional.
Descreve sabiamente o doutrinador Manoel Gonçalves Ferreira[70][73]:
A livre concorrência hoje, portanto, não é só aquela que espontaneamente
se cria no mercado, mas também aquela outra derivada de um conjunto de normas
de política econômica. Existe, portanto, o que pode ser chamado de um regime
normativo da defesa da concorrência voltada ao restabelecimento das condições
de mercado livre.
Pode-se concluir que o próprio princípio constitucional autoriza a
intervenção estatal no mercado de forma a produzir efeitos garantindo
eliminação de possíveis disfunções e imperfeições do sistema econômico.
Por outro lado vê-se nas normas cominadas na Constituição Federal que é
assegurado também o direito a propriedade, como também a livre iniciativa.
Os princípios relatados são colidentes na medida que a intervenção
interfere na livre iniciativa, é do embate destes dois princípios que nasce o
objetivo principal do bem público.
4.2 Ordem econômica constitucional
Ao tratar o tema referimo-nos a Magna Carta de 1988, que destinou um
Título próprio ao que chama de “Ordem Econômica e Financeira”, no referido
capítulo discorreremos apenas ao Capítulo I, que se refere aos Princípios
Gerais da Atividade Econômica.
Segundo comentário redigido Vital Moreira[71][74]:
A Constituição econômica é, pois, um conjunto de preceitos e
instituições jurídicas, garantidos os elementos definidores de um determinado
sistema econômico, instituem uma determinada forma de organização e
funcionamento da economia e constituem, por isso mesmo, uma determinada ordem
econômica.
Ao iniciar o tema o legislador constitucional prescreve nove princípios
que regerão a ordem econômica, dentre eles notadamente a livre concorrência, o
favorecimento para empresas de pequeno porte.
Comentando o artigo 170 da Constituição Federal Celso Ribeiro Bastos[72][75] escreve: “Observe
que não é feita referência nenhuma aos princípios de planejamento e de
intervenção no domínio econômico, o que torna lícito afirmar que de princípios
não se trata.”
Ora, com a devida vênia discordo com a opinião trazida pelo ilustre
autor, pois ao enumerar a livre concorrência e o favorecimento das pequenas
empresas o legislador imprime este dever ao Poder Público, como fiscalizador e
promotor de mudanças econômicas.
Ora não há outra forma de garantir a livre concorrência senão a
intervenção estatal nos casos de condutas abusivas, também ao tratar com
favorecimento as empresas de menor porte o constitucionalista refere-se tão
somente ao Estado. Ora não está obrigado o particular a criar benefícios ao
pequeno empresário.
Com estes preceitos o legislador dá rumo à atividade estatal frente à
economia e com isto trata sim, apesar de não explicitamente, da intervenção no
domínio econômico já nos princípios enumerados no Art. 170 da CF/88.
Nó parágrafo único do Art. 170 vê-se os princípios liberais tratados no
item 2.2, assegurando a todos o livre exercício de qualquer atividade
econômica. Segurança esta já tratada no Art. 5º, XIII que dá liberdade do
exercício de “qualquer trabalho, ofício ou profissão”.
Passando ao Art. 172 o legislador mais uma vez trata da atividade
estatal frente ao interesse privado ao propor “incentivo” ao reinvestimento de
capital no país bem como a “regulação” das remessas de lucros ao exterior. O
artigo tem por objetivo a atração de capital estrangeiro ao país bem como a
manutenção dos lucros gerados no país.
Ao tratar do monopólio estatal o texto do Art. 173 é restritivo, só
permitindo esta prática nos casos expressamente enumerados de segurança
nacional, ou relevante interesse coletivo.
Os dois pressupostos trazidos são de bastante subjetividade, segurança
nacional e principalmente relevante interesse coletivo abrem uma enorme brecha
ao Estado para que obtenha o monopólio de determinada atividade.
Entretanto podemos mais uma vez verificar que não é função primordial do
Estado a exploração de atividade naturalmente privada, e o ditame é claro ao
restringir a atuação estatal no campo privado, sob a forma de monopólio.
Com isto, vemos na prática dos últimos anos que diversas áreas que o
Estado detinha exploração exclusiva, a exemplo das telecomunicações, foram
privatizadas, pergunta-se então deixaram estas de preencher os imperativos de
interesse social e segurança nacional, ou quem sabe nunca estiveram revestidos
destes.
Ao art.174[73][76] refere-se o
legislador quanto às funções do contemporâneo Estado de bem estar social,
voltado para a atividade econômica cujo texto dada a suma importância ao
presente estudo transcrevo:
Art. 174. Como agente normativo
e regulador da atividade econômica, o
Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e
planejamento, sendo este determinante
para o setor público e indicativo para o setor privado. (grifo nosso)
Vêem-se no texto do artigo algumas imposições ao Poder Público, dentre
elas a normatização e regulação da economia, cujas formas tratamos em capítulo
específico. Também é explicita as funções de fiscalização, incentivo e
planejamento da atividade econômica tanto privada, quanto pública (nos casos de
estado empresário).
Próximo de finalizar o capítulo da Ordem Econômica, novamente é imposto
ao Estado à ação frente ao particular, devendo este estimular o turismo como
fator de desenvolvimento econômico e social, ou seja, prescrevem-se ações
positivas de Governo para estímulo de determinado nicho de econômico.
Conclui-se concretizar a Carta Política preceitos abordados no presente
trabalho acadêmico ponto fim na discussão quanto à adoção de um estado liberal
ou de bem estar. Entendo, após estudo do tema, que foi adotado um sistema misto
em que o Estado não larga as rédeas do sistema econômico, contudo estabelece
normas restritivas a sua intromissão, portando compreendendo e conciliando num
mesmo sistema duas correntes (liberal e intervencionista).
4.3 breves comentários
sobre a LEI ANTITRUSTE
A Lei 8.884∕94 comumente chamada de Lei Antitruste dispõe sobre a
prevenção e repressão às infrações contra a ordem econômica.
Quanto à finalidade da Lei o próprio texto do Art. 1 descreve que esta é
orientada pelos ditames constitucionais da liberdade de iniciativa, livre
concorrência, função social da propriedade, defesa dos consumidores bem como a
repressão do abuso do poder econômico.
A lei também prevê a transformação do CADE em autarquia, vinculando-a ao
Ministério da Justiça, não cabem maiores anotações quanto ao CADE, pois já fora
descrito por ocasião da descrição das formas de intervenção, no capitulo
anterior.
Já no Art. 20 a Lei descreve as práticas e condutas de infração a ordem
econômica, que segundo texto da lei independe de culpa dentre elas: a limitação
ou falseamento ou ainda qualquer outra forma de prejudicar a livre concorrência
ou a livre iniciativa; a dominação de mercado relevante de bens ou serviços; o
aumento arbitrário de lucros e o abuso de posição dominante.
Nos casos em que a lei elenca é notável a subjetividade dos conceitos,
contudo as duas primeiras formas são formas originárias de lograr êxito nas
últimas duas, ou seja, o aumento arbitrário de lucros ou abuso de posição
dominante somente é possível com a limitação da livre concorrência ou dominação
de mercado.
A lei também enumera 24 características, todas estas formas de
possibilitar o maquiamento do mercado, que quando somadas aos casos descritos
no parágrafo anterior constituem forma efetiva de lesão a livre concorrência.
Após descrever as condutas recrimináveis passa o diploma legal a impor
as sanções, estas são: Multas que variam de 1 a 3% do valor do faturamento
bruto do último exercício fiscal da empresa; A condenação de publicação da
decisão condenatória proferida; A proibição de contratar com instituições
financeiras oficiais bem como a proibição de participar em licitações; A
inscrição do infrator no Cadastro Nacional de Defesa do Consumidor, entre
outras.
A Lei entretanto, prevê exceções as penalidades, no caso de autorização
expressa do CADE, quando do contrato celebrado resultar: aumento de
produtividade, melhora da qualidade dos bens ou serviços, desenvolvimento
econômico ou tecnológico.
Contudo os benefícios decorrentes devem ser distribuídos equitativamente
entre os participantes e os consumidores e ou usuários, não devendo implicar na
eliminação da concorrência e devendo limitar-se ao estritamente necessário ao
objetivo visado.
Com o desenvolver dos temas propostos no presente trabalho acadêmico
visamos definir a característica adotada por nosso país, frete a fiscalização,
regulação e intervenção no modelo econômico e de mercado.
Compilando os dados legais, jurisprudenciais e também doutrinários, nos
leva ao entendimento que o Brasil é um estado cuja intervenção econômica é
prevista no corpo de sua lei maior (Constituição), e que esta dá as diretrizes
de como e quando devem ocorrer, contudo verifica-se a interpretação restritiva
dessas normas.
Ou seja, a Constituição Federal do Brasil, que inaugurou uma nova ordem
econômica, estabelece normas para a intervenção econômica, contudo assegura o
princípio da livre iniciativa e da livre concorrência, garantindo com isto o
livre exercício de qualquer profissão.
Através do embate destas duas correntes principiológicas, pode-se dizer
que o Brasil é um país de política intervencionista, pois se encontram
estabelecidos uma série de mecanismos para tal, contudo ainda com traços de uma
economia ideologicamente liberal, pois os casos de intervenção são considerados
como exceção, e devendo ser aplicados somente em caso de extrema necessidade.
Quanto aos mecanismos de intervenção, encontram-se sustentados pelos
pilares da justiça social, soberania nacional, defesa do consumidor, livre concorrência
e função social da propriedade e dos contratos.
A partir destes princípios podemos dizer que o Brasil encontra-se em
estágio de implantação de um estado de bem estar social – welfare state, implantação esta que encontra barreiras na difícil e
rebuscada legislação estatal.
Como também é empecilho a falta de recursos para o financiamento de
projetos sociais e econômicos sustentáveis, isto porque dentre o emaranhado
legal tributário que visa a arrecadação de capital para o Estado, apesar de
termos uma carga tributária elevadíssima frente ao retorno social existente, o
Estado brasileiro não possui “sobras” suficientemente capazes de atender uma
população que acostumada a viver ou sobreviver as custas de mirrados programas
sociais de “vales gás, comida e aluguel”.
Nos últimos anos além de diversos programas sociais que apenas rendem
belas publicidades televisionadas, não se vê um planejamento estatal que vise à
indução econômica, muito menos o incentivo ao empresariado que numa economia de
modelo capitalista de mercado é o vetor produtor de riquezas.
Não é aconselhado o pessimismo ao falar de Estado, pois segundo os
doutrinadores de renome, põem-se as Instituições Jurídicas e principalmente as
Políticas em descrédito. Contudo analisando todas as formas de intervenção é
inegável que principalmente a tributária sofre com o desvirtuamento de sua
finalidade de controle e indução econômica para meramente mais uma forma
arrecadadora de divisas.
Tal desvio de função é ultima tentativa de um Estado falido, que
tentando se salvar da desgraça financeira mata sua “galinha dos ovos de ouro”.
Pondo em risco todo o sistema de geração de emprego e renda.
Deixando as criticas e passando ao enfoque jurídico encontra o Estado
brasileiro muitas formas de intervir na economia, dentre elas a Instituição de
empresas públicas, a modificação de tributos a fim de produzir conduta privada
condizente com o interesse público, a instituição de autarquias especificamente
para o controle da economia a exemplo do CADE e das Agencias Reguladoras.
Com isto são vastas as formas possíveis de intervenção política sobre a
economia de mercado. O que imprime ao Estado importante tarefa de produzir o
crescimento econômico equalizando-o com o interesse social.
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[1][1] ROSSETTI, José Paschoal. Política e Programação Econômicas.
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[2][2] Ibid. p. 79
[3][3] GOMES, Fábio Guedes. Conflito Social e o Welfare State: Estado e
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[4][4] MEIRELES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 23 ed., Malheiros,
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[5][5] MEDEIROS, Marcelo. A Trajetória do Welfare State no Brasil.
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[6][6] CORRÊA, Roberto Ribeiro. Welfare State: Trajetória e Crise.
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[7][7] Ibid. p9
[8][8] MOTTA, Paulo Roberto Ferreira. Agências Reguladoras, São
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[9][9] SINGER, Paul. Poder, política e educação, Rio de Janeiro, nº 01
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[10][10] O´SULLIVAN, Arthur. Introdução à economia: Princípios e ferramentas. São
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[11][11] SMITH, Adam. Apud O´SULLIVAN, Arthur. Op. cit. p. 6
[12][12] MOCHÓN, Francisco. Economia e teoria política. 5 ed, São Paulo: MC Graw
Hill, 2006 p. 20
[13][13] Idem p. 21
[14][14] SMITH, Adam. A riqueza das nações. Nova York, apud O´SULLIVAN,
Arthur. op. cit. p. 7.
[15][15] FORGIONI, Paula A., Os fundamentos do Antitruste, 2 ed., São Paulo: Revista
dos Tribunais, 2004 p. 61
[16][16] MOCHÓN, Francisco. op. cit. p. 563.
[17][17] Ibid. p. 565.
[18][18] SOUZA, Washington
Peluso Albino de. Primeiras linhas de direito econômico. 5 ed. São Paulo: LTR, 2005 p. 316
[19][19] Ibid., p.
318-319
[20][20] GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na constituição de 1988. 6 ed., São
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[21][21] Tércio Sampaio Ferraz Júnior 1989,
apud SHOUERI, Luiz Eduardo. Normas Tributárias Indutoras e Intervenção Econômica.
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[22][22] MOREIRA, Egon Bockmann. O direito Administrativo Contemporâneo e a
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Público da Bahia, nº 1, fevereiro de 2005. Disponível na internet:
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[23][23] MOREIRA, op. cit., p. 4.
[24][24] SOUZA, op. cit., p. 342.
[25][25] HENZE, Karl-Otto (1958, apud Shoueri op. cit. 2005, p. 70)
[26][26] HUGON, Paul 1974, p.115 apud FORGIONI, Paula A., op.
cit. p. 65.
[27][27] FARACO, Alexandre (2003 p. 141 apud MOREIRA op.cit.
2005 p.17).
[28][28] SOUZA, op. cit. p. 181
[29][29] GASTALDI, J. Petrelli, Elementos de Economia Política.
Saraiva, São Paulo, 17ªed, fev. 2000, p. 456.
[30][30] Ibid., p.455.
[31][31] SOUZA, op. cit., p. 342
[32][32] GRAU, op. cit., p.128
[33][33] SCHOUERI, op. cit., p.41 et. seq.
[34][34] MONCADA, Luís S. Cabral de. apud, Schoueri, loc. cit.
[35][35] GRAU, op. cit. p. 130 et. seq.
[36][36] BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do
Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. Brasília: senado
Federal, 2004. 80 p. (Publicação Oficial do Senado Federal).
[37][37] GRAU, ob. cit., p.168
[38][38] CARVALHOSA, Modesta, 1971 apud GRAU op. cit., p.170.
[39][39] SHOUERI, ob. cit., p 46 et. seq.
[40][40] SHOUERI, ibid., p. 35
[41][42] ROSA JR., Luiz Emygdio. Manual de Direito Financeiro e Tributário.
14 ed., Rio de Janeiro: Renovar, 2000 p. 368.
[42][43] MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário.
28 ed., São Paulo: Malheiros, 2007 p.430.
[43][44] TORRES, Ricardo Lobo. 2002 apud SHOUERI op. cit.,
p.174.
[44][45] MELO, José Eduardo Soares de. Taxa e Preço Público:
Caderno de Pesquisas Tributárias nº10, Ives Gandra da Silva Martins, São Paulo,
CEEU, 1985. p. 208.
[45][46] BARRETO, Aires Fernandino, 1986 apud SHOUERI op.
cit., p.174.
[46][47] COSTA, Alcides Jorge, Taxa e Preço Público: Caderno de Pesquisas Tributárias
nº10, Ives Gandra da Silva Martins, São Paulo, CEEU, 1985. p. 6.
[47][48] BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do
Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. Brasília: senado
Federal, 2004. 80 p. (Publicação Oficial do Senado Federal).
[48][49] MACHADO, op. Cit. p.430.
[49][50] ALEXANDRINO, Marcelo. Manual de direito tributário. 2 ed. Niterói: Impetus,
2005 p.94.
[50][52] VINHA, Thiago Degelo. A Contribuição de Intervenção no domínio econômico incidente sobre
combustíveis e derivados. Marília. Unimar, 2006 Disponível em:
http://www.unimar.br/pos/ trabalhos/arquivos/13d9d0541
09fa6607f8698f2a9494617.pdf Acesso em: 05/03/2007.
[51][53] Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário
(IBPT) – 2006 a Carga
tributária brasileira revisada (Coordenação por Gilberto Luiz
do Amaral) Disponível em: http://www.ibpt.com.br/arquivos/estudos Acesso em: 16/05/2007.
[52][54] Notícias Forenses: Carga tributária insuportável. Disponível em:
http://www.noticiasforenses.com.br/ artigos/online/ives-191.htm Acesso em: 14/05/2007.
[53][55] Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário
(IBPT) – Quantidade de Normas
Tributárias Editadas no Brasil (Coordenação por Gilberto Luiz
do Amaral) Disponível em: http://www.ibpt.com.br/arquivos/estudos Acesso em:
06/05/2007
[54][56] Portal Tributário: Os tributos no Brasil. Disponível em:
http://www.portaltributario.com.br Acesso em: 17/05/2007
[55][57] MEIRELES, op. cit. p. 318.
[56][58] BRASIL, Constituição (1988). op. cit. Art. 173, § 1º.
[57][59] SOUZA, op. cit. p.353.
[58][60] MEIRELES, op. cit. p. 313.
[59][61] MORAES, Alexandre, et all. Agências Reguladoras. São
Paulo: Atlas, 2002 p. 24.
[60][62] SOBRINHO, Franco,. Apud MOTTA, op. cit. p. 82
[61][63] MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de,. Apud Motta, op.
cit. p. 91
[62][64] FERRAZ, Tércio Sampaio Jr., apud MENEZELLO, Maria D’Assunção
Costa, Agências Reguladoras e o Direito Brasileiro, São Paulo: Atlas Jurídico,
2002, p. 56.
[63][65] MORAES, op. Cit. p. 25.
[64][66] MARÇAL FILHO, Justem. Apud Menezello, op. cit. p. 65
[65][67] MOTTA, op. cit. p. 31-32.
[66][68] MESQUITA, Álvaro Augusto Pereira. O papel e o funcionamento das Agências
Reguladoras no contexto do Estado brasileiro. Revista de
Informação Legislativa, Brasília v. 42
n.166 p.25, jun. 2005.
[67][69] MANNHEIMER, Sérgio Nelson, apud MORAES, op. cit. p.
120
[68][71] SILVA JÚNIOR, Walter Nunes da. A Função Judicante do CADE.
Natal. UFRN, 1998 Disponível em: http://www.jfrn.gov.br/docs/doutrina103.doc
Acesso em: 12/04/2007
[69][72] SHOUERI, op. cit. p. 72.
[70][73] MORAES, Alexandre de. Constituição do Brasil Interpretada. 5 ed., São Paulo:
Atlas, 2005, p.1952.
[71][74] MOREIRA, Vital. 1974. apud MORAES, op. cit. p.1950.
[72][75] BASTOS, Celso Ribeiro. Comentários à Constituição do Brasil. São
Paulo: Saraiva, v. 7, 1990, p. 15.